国有土地使用权授权经营

一、起源

(一)源于国有资产授权经营

1991年8月,原国家计委、国家体改委、国务院经贸办在给国务院《关于选择一批大型企业集团进行试点的请示》中,建议用国有资产授权经营的办法改进企业集团的管理,

1992年9月,经国务院批准,国家国有资产管理局与国家计委、国家体改委、国务院经贸办制发了《关于国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法(试行)》

国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业经营和管理,建立核心企业(集团公司)与紧密层企业之间的产权纽带,增强集团凝聚力,使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司,发挥整体优势。集团公司取得授权经营管理权后,可以通过采取直接占有和运营国有资产、将国有资产交由全资子公司、控股公司或参股公司经营等多种方式进行产权管理。

(二)国有土地使用权的授权经营

年份

政策名称

具体规定

1998年

《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》(国家土地管理局第8号令)

第四条,国家根据需要,可以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。国有土地使用权授权经营,由国家土地管理局审批,并发给国有土地使用权经营管理授权书。被授权的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司凭授权书,可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资(入股)或租赁等方式配置土地,企业应持土地使用权经营管理授权书和有关文件,按规定办理变更土地登记手续。被授权经营土地使用权的国家控股公司、国有独资公司、集团公司必须接受授权部门的监督管理。被授权的企业必须对土地资产保值、增值情况提供年度报告;对企业土地股权的年度变化情况以及对土地资产处置的文件及时报授权部门备案;授权部门每年要对企业经营土地资产的情况和执行土地管理法律、法规的情况进行监督检查,企业违反土地管理法律、法规的规定以及超越授权经营的权限和范围使用土地或处置土地资产的,授权部门有权依法予以查处,并追究当事人的法律责任。国有土地使用权需要作价授权经营给省属企业的,经国家土地管理局批准,由省级人民政府土地管理部门决定,并按本条规定执行。

1999年

《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》(国土资发[1999]433号文)

1.对于自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业,根据企业改革和发展的需要,主要采用授权经营和国家作价出资(入股)方式配置土地,国家以作价转为国家资本金或股本金的方式,向集团公司或企业注入土地资产。

2.地资产处置时,要考虑划拨土地使用权的平均取得和开发投入成本,合理确定土地作价水平。采用授权经营、作价出资(入股)方式处置土地资产的,按政府应收取的土地出让金额计作国家资本金或股本金。

3.以授权经营方式处置的,土地使用权在使用年期内可依法作价出资(入股)、租赁,或在集团公司直属企业、控股企业、参股企业之间转让,但改变用途或向集团公司以外的单位或个人转让时,应报经土地行政主管部门批准,并补缴土地出让金。

2001年

《国土资源部关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》(国土资发〔2001〕44号)

1.改制涉及的土地采用国家作价出资(入股)、授权经营方式处置的,土地估价报告应在省级以上土地行政主管部门办理土地资产处置审批时备案。

2.对于省级以上人民政府批准实行授权经营或国家控股公司试点的企业,方可采用授权经营或国家作价出资(入股)方式配置土地。

2016

《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》(国发〔2016〕82号)

对国有农场、林场(区)、牧场改革中涉及的国有农用地,参照国有企业改制土地资产处置相关规定,采取国有农用地使用权出让、租赁、作价出资(入股)、划拨、授权经营等方式处置。通过有偿方式取得的国有建设用地、农用地使用权,可以转让、出租、作价出资(入股)、担保等。

二、概念

(一)定义

国有土地使用权授权经营,是政府为体现一定时期国家产业政策的需要,将取得国家授权投资机构资格的企业集团(简称授权单位)改制所涉及的划拨土地使用权,在一定年期内授权其经营,企业集团可将其取得的授权经营土地使用权在其系统全资企业、控股企业和参股企业进行作价出资(入股)或出租的土地资产配置政策。

(二)特点

1、法律地位不明确:《土地管理法》《土地管理法实施条例》未确认授权经营为一种土地利用方式;

2、特殊目的:管理目的,经济目的

3、未要求明确的对价,钞票、股票都不要;

4、授权经营的土地收到诸多限制。

5、介于出让与划拨之间,内部使用就是划拨,对外就是出让;

三、条件

(一)适用范围较作价入股窄:

“对于省级以上人民政府批准实行授权经营或国家控股公司试点的企业,方可采用授权经营或国家作价出资(入股)方式配置土地”。

“自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业”。

(二)仍然需要评估地价。

四、程序

与作价入股差不多,但不用签署有偿使用合同。

五、案例

1、中国有色金属工业总公司

1996年底,国务院发出《国务院关于中国有色金属工业总公司进行国家控股公司试点方案的批复》(国函〔1996〕98号),批准中国有色金属工业总公司进行国家控股公司试点的方案,要求有关职能部门进一步研究在投资、融资、产权转让及国有土地使用权管理等方面赋予上述总公司必要的权限。1997年1月,原国家土地管理局以国土批〔1997〕3号文批复明确:将原江西铜业公司使用的58宗国有土地,授权中国有色金属工业总公司经营管理,土地使用年期为50年。中国有色金属工业总公司可将其取得的上述授权经营土地使用权作价投入到江西铜业股份公司或出租给股份公司。

2.广州石化原划拨用地处置案例

《关于广州石化原国有划拨土地使用权授权经营土地出让金问题的请示》(穗国房字〔2002〕535号)

“广州石化总厂可持《关于中国石油化工集团公負股份制改造土地估价结果确认和土地使用权处置的复函》(国土资函〔2000〕261号)和有关文件,按规定办理变更土地登记手续,其土地使用权出让金约21456万元,我市不再收取,并在房地产证上相应注记。”

结论——二次处置权属登记不需缴纳出让金,可由下属企业、参股企业持土地授权处置文件,直接办理土地登记

3.广东省电信重组上市中土地变更登记

(1)《关于中国电信集团公司重组上市土地资产处置的复函》(国土资函〔2002〕270号)

“同意将上述原国有划拨土地使用权按原用途授权你公司经营管理,根据当地地价水平和土地出让金标准,389396.06万元”。“你公司取得上述授权经营土地使用权后,可作价投入新组建的广东、江苏、浙江、上海四省(市)电信有限公司。如改变用途或向其他单位、个人转让,应报经土地所在地的市、县土地行政主管部门批准,并补缴土地出让金”

(2)《关于对执行粤国土资(地籍)字〔2002〕273号文的补充通知》(粤国土资(地籍)字〔2003〕12号)

“为了做好广东省电信重组上市中土地变更登记工作,我厅下发了粤国土资(地籍)字〔2002〕273号文,要求电信部门持土地使用权经营管理授权书、作价入股合同等文件资料办理土地使用权转移及变更登记工作。由于国土资源部对土地使用权授权经营没有制作和发放土地使用权经营管理授权书,也没有制定统一的作价入股合同书。因此,电信部门在办理土地变更登记时,无法提供这些资料。经请示国土资源部同意,电信部门可持部的处置批文及有关的转移文件资料办理土地使用权转移及变更登记手续。”

结论——被授权单位无需与国土资源部门签订合同(国有企业改制的作价出资时适用)

4.开阳高速公路土地授权省交通集团经营管理案例

《对关于开展路产资本运作土地房产政策支持的请示的意见的函》(粤国土资地籍函〔2011〕1019号)

“开阳公司属中外合作企业,并非省交通集团全资所有,开阳公司拥有的划拨土地资产不能授权省交通集团经营。对尚未办理登记发证的土地,开阳公司应依据有关法规完善用地手续后,按原批准土地使用权类型,向当地国土资源管理部门申请办理土地使用权登记发证。”

结论——可以被授权的标的土地使用权,必须是集团公司全资所有的企业名下的土地使用权。

四、国有土地使用权作价出资与授权经营的异同

比较项目

作价出资(入股)

授权经营

资本金

转为为公司股权或资本公积

转为资本公积

土地配置

土地使用权直接进入新设立的企业

授权单位取得授权经营土地使用权后,可以采取作价出资、入股、租赁等多种方式向其所属企业配置,土地的处置权在授权单位

适用范围

1、国土资源行政主管部门批准;

2、省级以上人民政府批准实行授权经营或国家控股公司试点的企业;一般行业为:

①自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业;承担国家计划内重点技术改造项目

②东北地区老工业基地土地和矿产资源相关企业

③婴幼儿配方乳粉企业

④科研机构转制为产业技术研发企业

⑤国有农场、林场(区)、牧场

⑥经营性文化事业单位

1、国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司;

2、对于省级以上人民政府批准实行授权经营或国家控股公司试点的企业;一般行业为:

军工、能源、基础设施等

转让时是否需要补缴土地出让金

不用

企业集团内部配置,不用;对外配置,需要。

转让是否需要经批准

不需要

企业集团内部转让,不需要;对外转让,需要。