违法用地查处程序

一、违法线索的发现与初步处理

（一）线索来源

（二）移送的期间——2个工作日

区规划资源部门在实施批后监管、信访案件、12345转办、行政检查和日常执法中发现依照本通知规定的职责分工应由镇街查处的土地、矿产违法线索、案件的，应当自发现之日起2个工作日内移送给属地镇街；镇街在日常执法巡查中发现依照本通知规定的职责分工应由区规划资源部门查处的土地、矿产违法案件、线索的，应当自发现之日起2个工作日内移送给区规划资源部门。

（三）发现线索后的处理

对于有明确违法行为发生地和基本违法事实的国土资源违法线索，应当填写《违法线索登记表》，载明线索来源、联系人基本情况、线索内容等，并提出初步处置建议，报执法监察工作机构负责人签批。

执法监察工作机构负责人认为需要对违法线索进行核查的，应当及时安排人员进行核查。

二、线索核查与违法行为制止

三、立案

（一）管辖问题

1.地域管理

土地、矿产资源所在地，法律法规另有规定的除外。

2.部门管辖

（1）街镇

《广州市人民政府关于镇街综合行政执法的公告》（穗府〔2021〕9号）其附件《广州市调整由镇街实施的综合行政执法职权事项目录》中原由市规划和自然资源局各区分局（以下简称区规划资源部门）实施的规划和自然资源领域的19项行政处罚权，调整由镇街负责实施。

《公告》生效（即2021年9月15日）前，区规划资源部门已经立案的违法案件，继续由其完成案件办理的后续工作，包括案件的调查、处理、行政处罚决定、送达、移送、申请强制执行、行政复议、应诉等；《公告》生效时仍未核实并立案的违法案件、线索，依职责分工应由镇街查处的，区规划资源部门可以梳理汇总后及时移交给属地镇街；存在争议时由区人民政府指定管辖。

（2）县级以上人民政府自然资源主管部门

①有较大影响的违法案件：

第一，已经取得建设项目用地预审与选址意见书的建设项目主体工程违法用地案件。

第二，已取得建设项目立项审批、核准手续的区级以上（含区级）政府或其部门主导的建设项目主体工程违法用地案件。

第三，上级部门直接交办查处的违法案件。

②跨行政区域案件

指同一案件所涉地块涉及两个及以上镇街管辖范围

（4）市级、省级人民政府国土资源主管部门

市级、省级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。

（5）国土资源部

管辖全国范围内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件

3.指定管辖

（1）街镇内存在争议的

有管辖争议的违法案件，由区人民政府指定管辖。

（2）自然资源主管部门之间

有管辖权的国土资源主管部门由于特殊原因不能行使管辖权的，可以报请上一级国土资源主管部门指定管辖；国土资源主管部门之间因管辖权发生争议的，报请共同的上一级国土资源主管部门指定管辖。上一级国土资源主管部门应当在接到指定管辖申请之日起七个工作日内，作出管辖决定。

国土资源主管部门与其他部门之间因管辖权发生争议，经协商无法达成一致意见的，应当报请同级人民政府指定管辖。

4.移送管辖

国土资源主管部门发现违法行为不属于本级或者本部门管辖时，应当移送有管辖权的国土资源主管部门或者其他部门。

受移送的国土资源主管部门对管辖权有异议的，应当报请上一级国土资源主管部门指定管辖，不得再自行移送。

（二）确定承办人员

1.基本要求

不得少于二人

持省人民政府统一制发的《广东省人民政府行政执法证》执法

2.执法人员回避

（1）回避事由—利害关系

承办人员与案件有利害关系或者可能影响公正处理的，应当主动申请回避。当事人认为承办人员应当回避而没有回避的，可以申请承办人员回避。

其他与案件有利害关系或者可能影响公正处理的人员，不得参与案件的调查、讨论、审理和决定。

（2）是否回避，谁来决定？

①承办人员的回避，由执法监察工作机构负责人决定

②决定回避的，应当对之前的调查行为是否有效一并决定

③决定回避前，被要求回避的承办人员不停止对案件的调查。

四、调查取证

（一）调查措施

1.下达《接受调查通知书》，要求被调查的单位或者个人提供有关文件和资料，并就与案件有关的问题作出说明；

2.询问当事人以及相关人员，进入违法现场进行检查、勘测、拍照、录音、摄像，查阅和复印相关材料；

3.根据需要可以对有关证据先行登记保存

（二）证据形式及证据要求

1.书证；

2.物证；

（1）书证和物证为原件原物的，制作证据交接单，注明证据名称（品名）、编号（型号）、数量等内容。经核对无误后，双方签字，一式二份，各持一份。

（2）书证为复印件的，应当由保管书证原件的单位或者个人在复印件上注明出处和“本复印件与原件一致”等字样，签名、盖章，并签署时间。单项书证较多的，加盖骑缝章。

（3）收集物证原物确有困难的，可以收集与原物核对无误的复制件或者证明该物证的照片、录像等其他证据。

3.视听资料；

（1）收集有关资料的原始载体。收集原始载体确有困难的，可以收集复制件；

（2）注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等；

（3）声音资料应当附有该声音内容的文字记录。

4.证人证言；

（1）写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址、联系方式等基本情况；

（2）有与案件相关的事实；

（3）有证人签名，证人不能签名的，应当以盖章等方式证明；

（4）注明出具日期；

（5）附有身份证复印件等证明证人身份的文件。

5.当事人的陈述：签名、按手印或者盖章。

6.询问笔录；

（1）基本情况包括：询问时间、询问地点、询问人、记录人、被询问人基本信息等。

（2）询问记录包括：询问告知情况、案件相关事实和被询问人补充内容。

7.现场勘测报告与笔录；

（1）勘测应当告知当事人参加。当事人拒绝参加的，不影响勘测进行，但可以邀请案件发生地村（居）委会等基层组织相关人员作为见证人参加。

（2）《现场勘测笔录》应当记载当事人、案由、勘测内容、勘测时间、勘测地点、勘测人、勘测情况等内容，并附勘测图。《现场勘测笔录》应当由勘测人员、办案人员、当事人或者见证人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。

8.鉴定结论、鉴定意见或者检验报告；

9.其他。

五、案情分析与调查报告起草

【本节主要着重讲述法律适用】

（一）违法责任主体认定

违法责任主体应当是实施违法行为并且能够独立承担法律责任的自然人、法人或者其他组织。

（二）违法用地占用地类认定

判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。

可以提请地籍管理工作机构进行认定。

（三）是否符合土地利用总体规划的认定

判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。

可以提请国土资源规划管理工作机构进行认定。

（四）占用基本农田的认定

判定违法用地是否占用基本农田，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，对照所标示的基本农田保护地块范围进行判定。

违法用地位于土地利用总体规划图上标示的基本农田保护地块范围的，应当判定为占用基本农田。但已列入土地利用总体规划确定的交通廊道或者已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目，在未超出规划多划基本农田面积额度的前提下，占用规划多划的基本农田时，按照占用一般耕地进行判定，不视为占用基本农田。

可以提请国土资源规划管理和耕地保护工作机构进行认定。

（五）违法勘查开采数量和价值认定

违法开采的矿产品数量认定，可以采取计重或者测算体积等方式得出。对于找不到现场堆放的矿产品的，可以通过测量采空区计算或者通过查阅违法当事人销售矿产品的相关台账计算。

违法开采矿产品的价值认定，可以根据违法当事人违法开采的矿产品数量，结合违法行为发生时当地的矿产品价格计算，也可以通过查阅违法当事人销售矿产品的相关台账计算。

（六）违法所得认定

1.违法转让土地使用权的违法所得认定

依法取得——扣除合法投入

违法取得——转让全部所得

2.矿产资源违法所得的认定

无证开采和越界开采——按照销售凭据确定/没有销售凭据的，按照违法行为发生时当地原矿的市场价格计算，不扣除开采成本。

对买卖、出租和转让矿产资源——买卖、出租和转让的全部所得。

六、案件审理

（一）重大执法决定法制审核制度

1.基本要求

行政执法主体作出重大行政执法决定前，应进行法制审核。未经法制审核或者审核不通过的，不得作出决定。

2.范围

（1）凡涉及重大公共利益，社会关注度高，可能造成重大社会影响或引发社会风险

（2）直接关系行政相对人或者第三人重大权益

（3）经过听证程序作出行政执法决定

（4）以及案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的

（二）告知

作出行政处罚之前，国土资源主管部门应当制作《行政处罚告知书》，送达当事人，当事人有权进行陈述和申辩。

听证告知和处罚告知可以一并下达或者合并下达。

（三）听证——《广东省行政处罚听证程序实施办法》

1.听证适用范围

（1）较大数额罚款；

（2）没收违法用地上的新建建筑物和其他设施；

（3）限期拆除违法用地上的新建建筑物和其他设施，恢复土地原状；

（4）吊销勘查许可证、采矿许可证。

【所称较大数额罚款、较大数额违法所得、较大价值非法财物，是指对公民的违法行为处以5000元以上罚款（等价值违法所得或者非法财物），对法人或者其他组织的违法行为处以10万元以上罚款（等价值违法所得或者非法财物）】

2.听证人员设置

（1）听证主持人（1名）、听证员应当持有效行政执法证件，由行政机关指定非本案调查人员担任。

（2）听证会组成人员由听证主持人、听证员组成。听证会的组成人员，应当是3人以上的单数。

（3）设1名以上书记员，由听证主持人指定。

3.基本流程

七、作出处理（处罚）决定

（一）《行政处罚决定书》的内容

1.国土资源主管部门名称、文书标题及文号；

2.当事人的姓名或者名称、地址等基本情况；

3.违反法律、法规或者规章的事实和证据；

4.告知、听证的情况；

5.行政处罚的具体依据和内容；

6.履行方式和期限；

7.不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

8.拒不执行行政处罚决定的法律后果；

9.作出决定的日期及印章（调整由乡镇人民政府和街道办事处以其自身名义行使）。

（二）期限

1.违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。

2.作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起六十日内。案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，报批准，可以适当延长，但延长期限原则上不超过三十日，案情特别复杂的除外。

全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见

（三）具体问题探讨——“责令限期拆除”

1.观点

《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》

“根据《行政处罚法》第二十三条关于‘行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为’的规定，《城市规划法》第四十条规定的‘责令限期拆除’，不应当理解为行政处罚行为。”

2.是否为行政处罚的种类

《行政处罚法》第二条：行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。

《行政处罚法》第九条：

（一）警告、通报批评；

（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；

（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；

（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；

（五）行政拘留；

（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

3.是否可诉

责令限期拆除决定，给行政相对人设定了权利义务，能够产生法律意义上的后果，对当事人产生实际影响，因此，应为可诉行政行为。

八、执行

《行政强制执行法》第十三条

“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”

处罚决定的强制执行权原则归法院，例外归行政机关。

（一）自己执行——强制拆除违法建筑物

（二）申请法院强制执行

1.“责令退还非法占用的土地”的执行

（1）自然资源主管部门应当尽量协调属地镇政府（街道办事处）、土地所有权人或使用权人、违法当事人完成退还土地的执行工作。能自行执行完毕的，不申请法院强制执行；无法协调执行的，依法申请法院强制执行。

（2）自然资源主管部门根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定作出“责令退还非法占用的土地”的行政处罚决定，属于下列情形的，原则上不再申请法院强制执行，铁路法院已经裁定不准予执行的，不再向铁路中级法院申请复议：

①涉案地块属于违法当事人所有；

②违法用地属于国、省重点建设项目或已经列入土地利用总体规划重点建设项目清单的主体工程。

（3）执行异议

对于铁路法院裁定不准予执行退还土地的行政处罚决定有异议的，应当向铁路中级法院申请复议；对复议结果有异议的，应当向同级铁路检察机关申请监督，并向市自然资源主管部门报告。

2.国家、省重点项目案件的执行

涉及政府主导建设的市政工程类违法用地案件，自然资源主管部门应当核实立项文件等相关材料，准确认定是否属于国家、省重点建设项目。

对于属于国家、省重点建设项目的，原则上不申请法院强制执行（罚款部分除外）；不属于国家、省重点建设项目的，在向铁路法院申请强制执行时，应当提供认定为非国家、省重点建设项目的书面说明，并附相关证据材料。

3.临时用地项目的执行

对未取得临时用地批准的，自然资源主管部门应当督促项目业主单位限时办理临时用地报批手续，并予以指导协调。

自然资源主管部门在申请铁路法院强制执行时，应当向铁路法院提供关于督促违法当事人办理临时用地手续的书面文件，以及违法当事人办理临时用地手续情况的书面说明。

4.先催告，后申请法院执行

在申请人民法院强制执行前，应当制作《履行行政处罚决定催告书》送达当事人，催告其履行义务。

（三）执行的程序要求

1.制作《行政处罚决定执行记录》

2.协调其他部门力量

街道办事处（镇政府）会同公安等相关执法部门，按照拆除工作预案中的职责分工，共同到现场对违法建设实施强制拆除。

需要区政府或者区城管办（查违办）统筹、协调力量的，街道办事处（镇政府）可以提请区政府或者区城管办（查违办）协调。

对阻碍执法、暴力抗法的违法建设当事人和相关人员，公安机关应采取强制措施，并依法查办，严厉打击违法建设领域的黑恶势力。

九、移送

“涉及需要移送有关部门追究刑事责任、行政纪律责任的，结案前应当已经依法移送”

十、结案及立卷归档

（一）结案条件

1.案件已经移送管辖的

2.终止调查的

（1）调查过程中，发现违法事实不成立的；

（2）违法行为已过行政处罚追诉时效的；

（3）不属本部门管辖，需要向其他部门移送的；

（4）因不可抗力致使案件无法调查处理的；

（5）需要终止调查的其他情形。

3.决定不予行政处罚或者行政处理的

（1）基本要求——情节轻微

办案人员应当依照法律法规规定，根据违法事实、性质、情节、社会危害程度以及是否主动消除违法行为后果等因素，对照行政处罚自由裁量权标准和办法，研究提出处理建议。

国土资源违法行为情节轻微并及时纠正，没有造成危害性后果，或者行政处罚告知书下发前主动消除违法状态的，可以不予行政处罚。

（2）有下列情形之一的，应当从轻或者减轻处罚

①行政处罚决定下达前，主动采取措施减轻违法后果的；

②积极主动配合调查处理且未造成严重后果的；

③其他依法应当从轻或者减轻处罚的情形。

4.行政处罚决定或者行政处理决定执行完毕的

5.行政处罚决定终结执行的

（1）自然人死亡，无遗产可供执行，又无义务承受人的；

（2）法人或者其他组织终止，无财产可供执行，又无义务承受人的；

（3）执行标的灭失的；

（4）据以执行的行政处罚决定被撤销的；

（5）需要终结执行的其他情形。

6.已经依法申请人民法院强制执行的

（二）归档

1.所有归档的材料，应当合法、完整、真实、准确，文字清楚，日期完备。应当保证归档材料之间的有机联系，同一案件形成的档案应当作为一个整体统一归档，不得分散归档，案卷较厚的可分卷归档。案卷应当标注总页码和分页码，加盖档号章。

2.卷内各类材料的排列，应当按照结论、决定、裁决性文件在前，依据性材料在后的原则，即批复在前、请示在后，正文在前、附件在后，印件在前、草稿在后的顺序组卷。

3.案卷资料归档应当按照档案管理要求统一归档保存或者交本部门档案室保存。

（三）解除协同查处措施。

在违法建设拆除后，应向协助执法单位制发违法行为消除告知书，协助执法单位应解除相关限制措施。