农用地上搭建锌瓦棚能否处罚

——曹某不服行政处罚决定案

一、案件当事人

申请人：曹某

被申请人：原广州市国土房管局

二、案情概况

2013年11月，申请人在人和镇凤和村西二社“鸡场”地块处搭建一个锌瓦棚，拟作养殖使用，该地块原是凤和村西二经济合作社出租给肖某和刘某，后由此二人转给申请人使用。被申请人认为申请人涉嫌非法占用土地，遂立案查处。经核查，该地块规划用途为农用地（具体为林地），申请人未经批准在该地块搭建锌瓦棚。被申请人经听证会后，认为申请人非法占用土地，于2014年9月3日对申请人作出了《土地违法案件行政处罚决定书》（云国土行处〔2014〕348号），责令申请人退还该地块，限期拆除该土地上新建的建筑物及其他设施，同时对其处以20元/平方米罚款。

2014年11月12日，申请人向广东省国土资源厅提起行政复议，请求撤销被申请人作出的《土地违法案件行政处罚决定书》。经审理，广东省国土资源厅认为申请人并无非法占用土地，也无改变土地的农用地性质，最终撤销《土地违法案件行政处罚决定书》（云国土行处〔2014〕348号）。

三、争议焦点

（一）申请人是否非法占用土地；

（二）申请人是否未经批准改变涉案地块的农用地性质。

四、复议机关观点

（一）涉案地块是凤和村西二经济合作社出租给肖某和刘某，后由此二人转租给申请人使用，所以申请人有权利使用该地块，不属于非法占用土地。

（二）根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）规定，生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，所以申请人并无改变该地块的农用地性质。

（三）根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，“可以并处罚款”的规定适用于“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地”并且“违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地”的行为。被申请人没有认定申请人将涉案土地改为建设用地，亦无证据证明涉案土地被改为建设用地，即对申请人处以罚款，适用法律依据错误。

五、案件分析

（一）本案有《凤和村西二生产队猪哪地租赁合同》等证据证明，申请人从肖某和刘某处承租了涉案地块，如果原出租人未依法提出异议，该租赁行为合法有效，申请人有权对该地块进行依法使用，不属于非法占用土地。

（二）申请人获得涉案地块的使用权后，在土地上建设锌瓦棚直接用于养殖的农业生产行为，符合《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）中关于“生产设施、附属设施和配套设施工地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地”的规定，申请人并无擅自改变土地性质将农用地改为建设用地。退一步讲，即使申请人擅自改变土地性质构成违法用地，被申请人也应通过法定的程序做出认定，被申请人在未通过法定程序对违法用地行为认定而直接对申请人处以罚款，不符合《土地管理法》第七十六条的规定。

六、法律依据

（一）《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第二条  （一）设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按相关规定进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。

非农建设占用设施农用地的，应依法办理农用地转用审批手续，农业设施兴建之前为耕地的，非农建设单位还应依法履行耕地占补平衡义务。

（二）《土地管理法》第七十六条 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。

律房律地告诉您

生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。也就是说，在农用地上搭建的锌瓦蓬的附属设施用于养殖等农业生产的，是国家所允许的，政府部门不得将其认定为非法占用土地而进行处罚。