惠州市人民政府关于印发惠州市行政规范性文件管理办法的通知

惠府〔2022〕32号

各县、区人民政府，市政府各工作部门：

　　《惠州市行政规范性文件管理办法》业经十三届17次市政府常务会议审议通过，现印发给你们，请按照执行。执行过程中遇到的问题，请径向市司法局反映。

惠州市人民政府

2022年5月31日

惠州市行政规范性文件管理办法

第一章　总 则

　　第一条 为加强本市行政规范性文件（以下简称规范性文件）管理工作，提高规范性文件质量，维护法制统一，推进依法行政，保障公民、法人和其他组织合法权益，根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）、《广东省行政规范性文件管理规定》（广东省人民政府令第277号）等规定，参照国务院《规章制定程序条例》，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条 本办法所称规范性文件，是指除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

　　规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。各级人民政府（含政府办公机构）以自己的名义制定的规范性文件为政府规范性文件；依法以自己名义履行行政管理职能的政府部门以及经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称部门）制定（含经本级人民政府同意后以部门名义发布）的规范性文件为部门规范性文件。

　　第三条 本办法适用于本市各级行政机关规范性文件的起草、审核（审查）、决定、发布、备案、解释、清理、评估、修改、废止、延期实施等工作。

　　下列文件不适用本办法：

　　（一）对政府及部门内部或者其直接管理的事业单位实施的，包括人事、外事、财务、保密、工作考核、执法考评、监督检查和责任追究等事项制定的文件；

　　（二）不涉及公民、法人或者其他组织权利义务的行政机关内部管理规范、机构编制、工作制度、工作计划、工作目标、工作要点、工作总结、应急预案等；

　　（三）涉及公民、法人和其他组织权利义务但权利义务不具有确定性，不能直接援引作为行政管理依据的工作意见、工作部署、工作方案、工作规划和发展纲要等文件；

　　（四）适用于行政机关内部的工作分工、业务指引、流转程序、办理时限的文件；

　　（五）行政机关根据行政程序专项法律、法规和规章要求制定的本单位、本系统内部行政程序规范；

　　（六）对法律、法规、规章和上级规范性文件内容的摘录、汇编；

　　（七）技术标准、技术操作规程、技术规范；

　　（八）公示办事时间、地点等事项的便民通告；

　　（九）具体征地事项的补偿和安置方案，应急预案；

　　（十）就特定人和特定事项发布的通报、通知、批复、公告，或者作出的行政许可、行政处罚、行政确认和其他具体行政执法决定等；

　　（十一）针对特定公民、法人或者其他组织作出的表彰奖励；

　　（十二）成立领导小组、议事协调机构的通知，会议通知、纪要及讲话材料，商洽性工作函、询问答复函、请求批准答复事项；

　　（十三）就某一特定时段工作作出要求，内容涉及行政管理相对人权利义务并具有普遍约束力特点，但对特定行政管理相对人不具有反复适用性的文件；

　　（十四）涉密文件；

　　（十五）文件内容属于单纯转发上级规范性文件的文件。

　　第四条 各级人民政府应当加强对规范性文件的监督管理。县级以上人民政府办公机构按照国家公文处理相关规定，负责本机关规范性文件处理工作，并对下级行政机关的规范性文件处理工作进行业务指导和督促检查。

　　县级以上司法行政部门具体负责本级政府及其部门规范性文件的合法性审核和监督工作。

　　各级人民政府及其部门应当建立健全规范性文件管理机制，明确制定和监督管理责任，提高本单位规范性文件制定质量。

　　第五条 县级以上人民政府应当把规范性文件制定和监督管理工作纳入法治政府建设督察内容，并作为依法行政考核内容，列入法治政府建设考评指标体系。

　　第六条 县级以上人民政府应当加强规范性文件管理信息化建设，通过统一的规范性文件管理系统和查询平台，对规范性文件进行标准化、精细化、动态化管理。

　　对制定的规范性文件，起草单位应于公布之日起10个工作日内上传规范性文件管理系统。

　　第七条 规范性文件制定和管理所需经费，列入同级财政预算予以保障。

第二章　基本规范

　　第八条 县级以上人民政府应当确定本级行政机关规范性文件制定主体清单并向社会公布。

　　除法律、法规另有规定外，行政机关的议事协调机构、临时机构和内设机构不得以自己名义制定规范性文件，行业协会等社会组织不得以自己名义制定涉及管理公共事务的规范性文件。

　　第九条 制定规范性文件应当符合精简、统一、效能的原则，能够切实解决问题。

　　规范性文件应当结构严谨、逻辑严密，用语简洁准确，条文内容具体明确，具有可操作性。

　　第十条 制定规范性文件，应当符合宪法、法律、法规、规章和国家有关政策规定，符合法定程序要求，不得违反上级机关决定、命令，不得超越本行政机关职权范围。

　　没有法律、法规或者国务院决定和命令依据的，规范性文件不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的规定，不得作出增加行政机关权力或者减少其法定职责的规定。

　　第十一条 规范性文件不得设定行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政检查、证明事项以及其他应当由法律、法规、规章设定或者上级机关规定的事项。

　　第十二条 政府规范性文件的标题应当冠以本行政区域名称，部门规范性文件的标题应当冠以制定机关名称。

　　规范性文件的内容一般用条文表述，也可用其他方式表述。用条文表述的，每条可分为款、项、目，条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。

　　除内容复杂的外，规范性文件一般不分章、节。

第三章 起 草

　　第十三条 市人民政府制定规范性文件实行计划制度。市人民政府部门或者县（区）人民政府认为需要制定市政府规范性文件的，应当在规定时间内向市人民政府申请立项。

　　申请市政府规范性文件立项，应当对规范性文件的必要性、可行性、需解决的主要问题和拟确立的主要制度及其依据等作出简要说明。

　　市司法行政部门对立项申请进行汇总，并根据国家和省、市的立法计划、本市经济社会发展情况，结合市委、市政府重点工作，在调查研究的基础上，统筹安排，经综合平衡后，编制市政府年度规范性文件制定计划，报市政府常务会议审议通过后执行。

　　列入制定计划的市政府规范性文件，由申请立项的部门按规定的要求、时间完成起草任务；未列入市人民政府当年制定计划的规范性文件，市司法行政部门一般不予审核，确需制定的，须向市人民政府书面报告原因和理由，经市长或分管副市长批准后增列入计划。

　　未在计划所在年度完成的规范性文件项目，起草单位认为确需暂缓办理、终止办理的，应当书面向市人民政府请示，说明理由，并同时抄送市司法行政部门。

　　第十四条 政府规范性文件由市、县（区）、乡镇人民政府组织起草，部门规范性文件由市、县（区）人民政府部门组织起草。

　　市、县（区）人民政府可以根据部门职能确定规范性文件由其一个部门或者几个部门具体负责起草。

　　市、县（区）人民政府部门可以确定规范性文件由其一个或者几个内设机构或者其他机构具体负责起草。

　　市、县（区）人民政府部门负责法制工作的机构负责本部门起草的政府规范性文件送审稿和部门规范性文件的合法性审核。

　　第十五条 起草单位应当对规范性文件制定的必要性、可行性、合法性进行论证，对规范性文件拟规定的主要政策措施的预期效果和影响进行全面评估，并对现行有效的相关规范性文件提出整合修改意见。

　　起草规范性文件，应当深入调查研究，总结实践经验，按规定广泛听取有关机关、组织和公民的意见，特别是利益相关方的意见。对企业切身利益或者权利义务有重大影响的，要充分听取有代表性的企业和行业协会商会的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会、向社会公示规范性文件草案等多种形式。

　　第十六条 起草规范性文件，应当通过政府网站、政务新媒体或者新闻媒体等向社会公众公开征求意见，并明确提出意见的方式和期限。政府规范性文件公开征求意见期限一般不少于14个工作日，部门规范性文件公开征求意见期限一般不少于7个工作日，法律、法规或者规章另有规定的，从其规定。

　　有下列情形之一的，经起草单位负责人书面同意，可以不公开征求意见：

　　（一）为应对和处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件的；

　　（二）经依法审查，公开征求意见可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的；

　　（三）起草过程依法需要保密的；

　　（四）法律、法规和规章另有规定的。

　　起草单位公开征求公众意见，应当在征求相关部门及本部门法制工作机构意见并无较大意见分歧后进行。向社会公开征求意见后主要制度、措施又做重大调整的，由起草单位根据司法行政部门要求重新征求意见。

　　第十七条 起草规范性文件，应当依照有关规定履行听证、专家咨询论证、公平竞争审查、风险评估等程序。

　　第十八条 起草规范性文件，涉及其他部门职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求有关部门的意见。起草单位与其他部门存在意见分歧的，应当主动协调；经过主动协调未能取得一致意见的，起草单位应当在报送规范性文件草案送审稿（以下简称规范性文件送审稿）时说明分歧的主要问题、各自的意见及其法律、法规、规章、政策依据和理由及处理情况等。

　　在规范性文件起草过程中，一般不宜将司法行政部门作为被征求意见单位，但内容涉及司法行政部门职责的除外。

　　第十九条 起草单位应当将规范性文件送审稿按规定履行内部审核程序。

　　规范性文件送审稿应当由本单位负责法制工作的机构进行合法性审核，并经单位办公会议审议通过后形成。单位负责法制工作的机构要认真履行审核职责，充分发挥合法审核把关作用，不得以法律顾问意见代替本单位合法性审核意见。

　　未经内部合法性审核或者经审核不合法的文件，不得提交单位办公会议集体审议。

　　第二十条 报送司法行政部门审核（审查）的规范性文件送审稿，经起草单位办公会议审议通过后，由单位主要负责人签署；几个起草单位共同起草的规范性文件送审稿，经牵头起草单位办公会议审议通过后，由各共同起草单位主要负责人共同签署。

第四章 审核（审查）和审议

　　第二十一条 规范性文件送审稿由司法行政部门负责统一审核（审查）。不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核（审查）。

　　市、县（区）政府规范性文件在政府常务会议或全体会议审议前应由起草单位直接报送本级司法行政部门审核。部门规范性文件应当报本级司法行政部门合法性审查后再行发布。

　　乡镇人民政府规范性文件应当报本县（区）司法行政部门进行合法性审查后再行发布，审查程序由各县（区）人民政府决定或可参照本办法执行。

　　第二十二条 起草单位报送规范性文件送审稿，应当提交下列材料：

　　（一）提请司法行政部门审核（审查）规范性文件送审稿的公函；

　　（二）规范性文件送审稿、注释稿及其起草说明；

　　（三）征求意见及采纳情况相关资料，包括向社会公示的网页截图（含征求意见及采纳情况的挂网截图）或报纸刊登的版面以及其他方式向社会征求意见的材料、有关单位和公众所提的意见文本；

　　（四）起草单位负责法制工作的机构的合法性审核意见；

　　（五）起草单位办公会议审议通过的会议纪要或决议等；

　　（六）制定依据的文本（相关法律、法规、规章、国家政策、上级文件）和有关参考材料；

　　（七）其他需要提交的材料。包括履行第十七条规定程序的相关材料；补列入当年度市政府规范性文件制定计划的批示、说明（增列市政府规范性文件计划的需提交）等等。

　　第二十三条 规范性文件送审稿的起草说明内容应当包括：

　　（一）制定规范性文件的目的、必要性、可行性；

　　（二）起草的简要过程、需解决的主要问题；

　　（三）起草的依据和参考资料；

　　（四）规范性文件规定的主要制度措施及其依据和合法性、评估论证结论；

　　（五）单位负责法制工作的机构的审核意见；

　　（六）有关单位和公众的意见综合及其采纳情况、未采纳意见的依据和理由等。存在重大意见分歧的，还应当对分歧意见的协调和处理情况进行说明。

　　第二十四条 司法行政部门主要从以下方面对规范性文件送审稿进行审核（审查）：

　　（一）制定主体是否适格；

　　（二）制定程序是否完备；

　　（三）制定权限是否合规；

　　（四）是否符合本办法第九条、第十条、第十一条、第十二条第一款的规定；

　　（五）是否与有关规范性文件协调、衔接；

　　（六）是否正确处理有关机关、组织和公民对规范性文件送审稿主要问题的意见；

　　（七）是否符合制定规范性文件的技术要求；

　　（八）需要审核（审查）的其他内容。

　　第二十五条 规范性文件送审稿有下列情形之一的，司法行政部门可以要求送审单位补交材料、作出说明或者退回起草单位：

　　（一）制定主体、权限、程序不符合有关规定的；

　　（二）制定规范性文件的基本条件尚不成熟的；

　　（三）有关机构或者部门对规范性文件送审稿规定的主要制度措施存在较大分歧，起草单位未与有关机构或者部门充分协商的；

　　（四）报送规范性文件送审稿不符合本办法第十九条、第二十二条、第二十三条规定的；

　　（五）规范性文件送审稿主要内容照搬照抄有关法律、法规、规章或上级文件的内容，未结合实际作出具体规定或重复制定规范性文件的；

　　（六）规范性文件送审稿条理不清，逻辑结构混乱的。

　　第二十六条 司法行政部门审核（审查）规范性文件送审稿，应当自收齐送审材料之日起15个工作日内完成，并出具书面审核（审查）意见。

　　第二十七条 司法行政部门对报送的规范性文件送审稿，按照下列情形，分别作出处理：

　　（一）符合本办法第十条和第十一条规定的，提出审核（审查）同意的意见；

　　（二）不符合本办法第十条和第十一条规定，或者有关机关对送审稿主要内容存在较大争议的，提出不合法、应当予以修改的审核（审查）意见后退回送审机关。

　　规范性文件送审稿存在合法性问题，司法行政部门认为有其他符合法律、法规、规章或者国家政策规定的处理方式的，可以在审核（审查）意见中提出建议，由制定机关研究确定。

　　规范性文件内容涉及探索性改革决策事项，法律、法规、规章和国家政策尚无明确规定的，司法行政部门可以在审核（审查）意见中明示法律风险，由制定机关研究决定。

　　第二十八条 经司法行政部门审核（审查）后，规范性文件送审稿的主要制度措施作出重大调整修改的，司法行政部门可以要求起草单位将调整修改后的规范性文件草案按本办法重新征求意见后再报送审查。

　　第二十九条 起草单位应当认真研究各方面的意见，对规范性文件送审稿有合法性问题和不同意见的内容进行修改，形成规范性文件草案。

　　规范性文件送审后，有关机构或者部门对规范性文件送审稿涉及的主要制度措施、管理体制、权限分工等提出合法性问题或有严重意见分歧的，起草单位应当继续进行调研，协调达成一致意见；不能达成一致意见的，起草单位应当将主要问题、有关机构或者部门的意见和司法行政部门的意见上报本级人民政府决定。

　　第三十条 政府规范性文件草案和司法行政部门的审核意见由起草单位提请本级人民政府审议。

　　政府规范性文件草案经政府办公机构依照国家公文处理相关规定审核后，提交本级政府常务会议或者全体会议审议决定。

　　审议政府规范性文件草案时，由起草单位作起草说明，司法行政部门作审核说明。

第五章 发布和备案

　　第三十一条 起草单位应当根据有关会议审议意见，对规范性文件草案进行修改，形成草案修改稿，并按下列程序报请市长、县（区）长、（乡）镇长或部门主要负责人签发：

　　（一）市、县（区）政府规范性文件草案修改稿按本级政府办文程序报请市长、县（区）长签发；

　　（二）市、县（区）人民政府部门或乡镇人民政府的规范性文件草案修改稿，报市或县（区）司法行政部门审查同意后，按部门或乡镇政府办文程序报本部门主要负责人或（乡）镇长签发。

　　第三十二条 印发规范性文件的决定或者文件应当载明该规范性文件的制定机关、发文字号、规范性文件统一编号、规范性文件名称、通过日期、发布日期、施行日期以及加盖制定机关印章。

　　部门联合制定的规范性文件由联合的部门主要负责人共同签发，使用主办机关的发文字号。

　　第三十三条 各级人民政府应当建立规范性文件统一登记、统一编号制度。

　　市政府及其部门规范性文件在印发前由市司法行政部门进行统一登记，县（区）政府及其部门和乡镇政府规范性文件在印发前由所在县（区）司法行政部门进行统一登记，并按照统一规范体式编序号，作为规范性文件通过合法性审核（审查）、准予发布的标识。统一登记、统一编号的具体事宜按省、市规范性文件统一登记统一编号制度的有关规定办理。

　　第三十四条 各级人民政府应当建立规范性文件统一发布制度。未经规定载体统一发布的规范性文件一律无效，不得作为行政管理的依据。

　　市政府及其部门规范性文件的发布载体是《惠州市人民政府公报》，其刊登的规范性文件文本为标准文本。市政府规范性文件应当自文件印发之日起10个工作日内在统一发布载体上发布，市政府部门规范性文件应当自文件印发之日起10个工作日内提请在统一发布载体上发布。

　　县（区）政府及其部门的规范性文件的发布载体由本级人民政府决定。

　　乡镇人民政府应当在办公所在地和公共场所建立公告栏，公布其制定的规范性文件，公布日期应当不少于30日。

　　具备条件的，应当同时在同级政府网站、部门网站、政务新媒体或者新闻媒体等公布规范性文件或者发布消息。

　　第三十五条 规范性文件应当规定具体的施行日期。

　　规范性文件应当自印发之日起30日后施行；但涉及国家安全的，或者发布后不立即施行将有碍规范性文件施行的，或者为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益的，可以自发布之日起施行。

　　第三十六条 行政机关发布重大或者关系人民群众切身利益的规范性文件，应及时对文件主要内容及其出台的必要性作出解读。行政机关在规定的统一发布载体及其他载体上发布规范性文件，应将规范性文件的政策解读一并发布。

　　规范性文件起草单位负责法制工作的机构对本单位起草的重大或者关系人民群众切身利益的规范性文件进行审核时，应当明确政策解读的有关要求，并对政策解读草案与规范性文件草案的一致性进行审核。

　　第三十七条 市、县（区）政府规范性文件应当自公布之日起30日内报上一级人民政府和本级人大常委会备案。市政府规范性文件具体报送备案工作由市人民政府办公机构委托市司法行政部门负责、起草单位配合。

　　市人民政府办公机构应当于市政府规范性文件印发之日起五日内，将下列材料提交市司法行政部门：

　　（一）规范性文件的正式文本（包括电子文本），一式十三份；

　　（二）制定规范性文件的说明的可编辑电子文本。

　　市司法行政部门具体承担对县（区）人民政府规范性文件的备案审查工作。

　　规范性文件报送备案应提交备案报告、规范性文件正式文本和说明等材料一式三份，并同时提交备案材料的电子文本。上级人民政府和本级人大常委会另有规定的，从其规定。

第六章 解释、评估、清理、修改、废止与延期实施

　　第三十八条 规范性文件解释权属于规范性文件制定机关。

　　规范性文件有下列情况之一的，由制定机关解释：

　　（一）规范性文件的规定需要进一步明确具体含义的；

　　（二）规范性文件制定后出现新的情况，需要说明适用规范性文件依据的。

　　规范性文件解释由规范性文件起草单位或实施单位参照规范性文件制定程序起草和审查，报请制定机关批准后发布。

　　规范性文件的解释同规范性文件具有同等效力。

　　第三十九条 规范性文件有效期和定期清理、评估工作按照国家、省、市有关制度规定执行。

　　各级人民政府、各部门对规范性文件进行清理、评估，发现与新颁布的法律、法规、规章、上级文件的规定相抵触的，应当及时修改或者废止。

　　第四十条 修改规范性文件涉及实体内容的，按照制定程序执行。

　　规范性文件因行政管理需要，仅作文字表述、管理部门名称调整等不涉及实体内容的简易修改，按照以下程序办理：

　　（一）由实施单位负责法制工作的机构合法性审核和单位办公会议审议通过形成送审稿；

　　（二）报送本级司法行政部门审核（审查）同意；

　　（三）政府规范性文件由实施单位提请本级政府常务会议或全体会议审议通过后由政府主要负责人签发，部门规范性文件由制定机关主要负责人签发；

　　（四）经本级司法行政部门统一登记统一编号；

　　（五）由制定机关作出修改决定并予以发布。

　　第四十一条 废止规范性文件，应当履行本办法第十九条以及第四章、第五章规定的程序，可以根据实际适当简化第十五条至第十八条规定的程序。

　　第四十二条 规范性文件经评估与法律、法规、规章和上级文件不抵触，拟不作修改并在有效期届满后继续施行的，按照以下程序办理：

　　（一）由实施单位负责法制工作的机构合法性审核和单位办公会议审议通过形成送审稿；

　　（二）政府规范性文件在有效期届满三个月前向本级人民政府申请延期实施；部门规范性文件在有效期届满三个月前向本级司法行政部门申请延期实施；

　　（三）经本级司法行政部门审核（审查）同意；

　　（四）政府规范性文件由实施单位提请政府主要负责人签发；部门规范性文件由制定机关主要负责人签发；

　　（五）经本级司法行政部门统一登记统一编号；

　　（六）由制定机关延续有效期并予以发布。

　　规范性文件有效期一般仅延续一次，延续期最长不超过二年。

　　规范性文件的延期实施必须在有效期届满前完成发布，在有效期届满前无法完成发布的，不适用该程序。

　　第四十三条 规范性文件申请延期实施应提交下列材料：

　　（一）申请延期实施的函；

　　（二）延用通知（标明原文件名称、文号）及其起草说明；

　　（三）需延用的原规范性文件、注释稿及主要依据；

　　（四）实施后评估报告；

　　（五）单位负责法制工作的机构合法性审核意见；

　　（六）单位办公会议纪要；

　　（七）相关部门意见（涉及其他部门职能时提供）；

　　（八）法律法规规章及上级机关规定的其他材料。

　　第四十四条 规范性文件依照第四十条第二款关于简易修改程序的规定和第四十二条关于延期实施程序的规定重新发布的，应当报送负责监督的司法行政部门备案，政府规范性文件同时按有关规定报送本级人大常委会备案。司法行政部门发现重新发布的规范性文件存在合法性问题的应当及时提出意见，制定机关应当及时处理。

　　第四十五条 公民、法人或者其他组织认为现行规范性文件同法律、法规、规章和上级文件相抵触的，可以向制定机关或者负责监督的司法行政部门提出书面审查建议并说明理由。制定机关或者司法行政部门应当在30个工作日内作出处理，并将处理结果书面答复提出审查建议的公民、法人或者其他组织。

　　第四十六条 未经司法行政部门审查同意或者未在规定载体发布的部门规范性文件、乡镇人民政府规范性文件，司法行政部门可以向社会公示该规范性文件无效。

第七章 附 则

　　第四十七条 中央、省驻惠单位起草的政府规范性文件，以及中央、省驻惠单位与市、县（区）人民政府部门联合制定的部门规范性文件，参照本办法执行。

　　大亚湾经济技术开发区、仲恺高新技术产业开发区管委会的规范性文件管理工作，参照本办法执行。

　　街道办事处的规范性文件管理工作，参照本办法执行，也可由上一级人民政府参照本办法另行规定。

　　第四十八条 本办法自2022年7月1日起施行，有效期5年。