深圳市规划国土委关于公开征求《关于规范已出让未建用地土地用途变更和容积率调整的处置办法（征求意见稿）》意见的通告

为加强土地用途变更和容积率调整管理，解决相关历史用地问题，盘活存量土地，加快城市规划实施，推动产业转型升级，促进城市科学发展，根据相关法律、法规等规定，我委起草了《关于规范已出让未建用地土地用途变更和容积率调整的处置办法》（征求意见稿）。为保障公众的知情权和参与权，提高文件草拟质量，根据《深圳市行政机关规范性文件管理规定》（市政府令第305号），现就《关于规范已出让未建用地土地用途变更和容积率调整的处置办法》（征求意见稿）公开征求社会公众意见。有关单位和社会各界人士可在2018年6月15日前，通过以下两种方式反馈：

（一）通过信函方式将意见寄至：深圳市福田区红荔西路规划大厦501室收，联系电话：23934582（邮编518034），并请在信封上注明“规范性文件征求意见”字样。

（二）通过电子邮件方式将意见发送至：zcfgc008@szpl.gov.cn

附件：1.《关于规范已出让未建用地土地用途变更和容积率调整的处置办法》（征求意见稿）

2.《关于规范已出让未建用地土地用途变更和容积率调整的处置办法》（征求意见稿）起草说明

　　市规划国土委

　　2018年5月31日

附件1.

关于规范已出让未建用地土地用途变更和容积率调整的处置办法（征求意见稿）

第一条 【目的和宗旨】

为加强土地用途变更和容积率调整管理，依法解决相关历史问题，盘活存量土地，加快城市规划实施，推动产业转型升级，促进城市科学发展，根据相关法律、法规，结合我市实际，制订本办法。

第二条 【适用范围】

本办法适用于以协议方式出让，在2015年10月9日前经已生效法定图则变更土地用途或者调整容积率的未建用地的处置 （以下简称“已出让未建用地”）。

已出让未建用地申请按照本办法处置的，需不属于闲置土地或者虽属闲置土地但已依法处置完毕，可以由土地使用权人继续开发建设。

法律、法规或者土地使用权出让合同明确规定变更土地用途应当收回土地使用权的，不得申请变更土地用途。

第三条 【已出让未建用地及变更土地用途的界定】

本办法所称已出让未建用地，是指已签订土地使用权出让合同，尚未动工开发建设的项目用地。

本办法所称“动工开发”是指项目依法取得施工许可证后的下列情形之一：

（一）需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；

（二）使用桩基的项目，打入所有基础桩；

（三）其他项目，地基施工完成三分之一。

本办法所称变更土地用途是指《深圳市城市规划标准与准则》规定的大类用地之间的用途变更。

第四条 【公共利益保障】

土地用途变更和容积率调整的处置应当依法依规进行，坚持产业导向和公共利益导向原则，优先保障城市基础设施、公共服务设施实施。

已出让未建用地变更为居住用地且用于建设保障性住房的，相关政策有特别规定的，适用其规定。

第五条 【土地用途变更的处置】

已出让未建用地生效法定图则确定的用途较之原土地使用权出让合同约定的用途发生部分或者全部变更的，除本办法第六条、第七条另有规定外，原土地使用权人可以选择以下方式申请对原土地使用权进行处置：

（一）由原土地使用权人按照生效法定图则确定的用途继续开发建设。继续开发建设的建筑面积按照原土地使用权出让合同约定的建筑面积核定。原土地使用权出让合同只约定建设用地面积但未约定建筑面积的，按照居住用地容积率1.8、商业服务业用地容积率2.0、工业、物流仓储用地及城市基础设施、公共服务设施等用途用地容积率1.0核定其建筑面积。

依上述规定核定建筑面积后，按照生效法定图则确定的容积率折算可继续开发建设的用地面积，原宗地内剩余用地原则上无偿收回，但下列情形除外：

1、剩余用地规划为居住用途且用地面积不足3000平方米的，可由原土地使用权人统一开发建设，但应按照生效法定图则确定的容积率折算为保障性住房建筑面积，按照保障性住房相关管理规定执行；

2、剩余用地规划为工业、商业服务业等其他用途且用地面积不足1000平方米的，可由原土地使用权人继续开发建设，但规划为独立占地的城市基础设施、公共服务设施用地应由政府无偿收回。

继续开发建设的建筑面积低于原土地使用权出让合同约定建筑面积的，按照生效法定图则执行。原土地使用权出让合同约定的建筑面积超出部分不再另行安排。

（二）用途变更后的用地可由社会资本投资建设的，按照生效法定图则确定的规划指标转让土地使用权。通过政府指定的公开交易平台，以招拍挂方式公开转让上述土地使用权。以生效法定图则确定的规划指标的市场评估价作为底价；底价中，原土地使用权出让合同约定的土地用途剩余年期的市场评估价归原土地使用权人所有，剩余部分纳入市国土基金。如成交价高于底价，溢价部分扣除相关税费及交易成本后， 50%纳入市国土基金，其余50%归原土地使用权人。土地使用权交易所需缴纳的税费按照国家相关税费政策执行。

（三）政府收购。规划土地主管部门以原土地用途剩余期限市场评估价上浮不超过20%的标准予以收购。

（四）土地置换。规划土地主管部门根据相关规定按照与原宗地等价值原则另行安排国有建设用地。

已出让未建用地申请按照前款（一）、（二）项处置的，原土地使用权应当为商品性质。

第六条 【土地用途变更为公共设施用地的处置】

已出让未建用地部分或者全部变更为城市基础设施和公共服务设施用地且可由社会资本投资建设的，可以由原土地使用权人申请按照第五条第一款第（一）项规定继续开发建设，但法律、法规、政策另有规定的除外。

原土地使用权人不申请处置，或者土地用途变更为城市基础设施和公共服务设施用地且不可由社会资本投资建设的，由主管部门根据建设时序依法收回土地使用权并按照有关规定给予补偿。

第七条 【容积率调整的处置】

已出让未建用地生效法定图则确定的用途与原土地使用权出让合同约定用途一致，但容积率指标调整的，原土地使用权人可以申请按照以下规定处理：

（一）移交部分土地。原宗地用地面积为10000平方米以上的，原土地使用权人应向政府无偿移交不低于原宗地20%的用地面积（含法定图则已规划的城市基础设施和公共服务设施用地），法定图则或者其他规定有更高要求的，从其要求。原宗地内剩余用地根据生效法定图则确定的容积率核定总建筑面积。

（二）提供部分物业。原宗地用地面积不足10000平方米的，原土地使用权人除应当无偿移交法定图则已规划的城市基础设施和公共服务设施用地外，还应按照以下规定向政府无偿移交一定比例的建筑面积：

1、可开发建设建筑面积的增幅在原土地使用权出让合同约定总建筑面积1倍及以下的部分，应当向政府无偿提供不低于增幅20%（含20%）的物业；

2、可开发建设建筑面积的增幅超过原土地使用权出让合同约定总建筑面积1倍的部分，应当向政府无偿提供不低于增幅25%（含25%）的物业。

已出让未建用地生效法定图则确定的主导用途与原土地使用权出让合同约定用途一致，原土地使用权人按照法定图则无偿移交城市基础设施和公共服务设施用地后继续开发建设的建筑面积不超过原土地使用权出让合同约定建筑面积的，不属于容积率调整情形，不适用本条规定。

第八条 【土地使用权期限】

土地用途变更后的土地使用权期限按照法律规定的最高年期确定。土地使用权人按照本办法第五条第一款第（一）项规定继续开发建设的，土地用途变更后的土地使用权起始日期维持原土地使用权出让合同约定不变。

容积率调整但不涉及土地用途变更的，土地使用权期限和起始年期维持原土地使用权出让合同的约定不变。

第九条 【地价缴纳】

土地用途变更和容积率调整应当依法完善相关处置手续并缴纳地价。

按照第五条第一款第（一）项规定处置后由原土地使用权人继续开发建设的，以继续开发建设部分市场评估价与原土地使用权出让合同约定土地用途剩余年期价值的差值补缴地价，差值为负的，主管部门不予退还。原土地使用权出让合同约定的土地用途剩余年期价值，按照市场评估价确定。

按照第七条第一款第(二)项无偿移交政府的物业产权归政府，不缴地价。

本办法对应缴地价未作具体规定的，按照我市地价测算规则的相关规定执行。

第十条 【地下空间】

已出让未建用地土地用途变更和容积率调整涉及地下空间建筑面积计算的，按照《深圳市城市规划标准与准则》及相关规定执行。

第十一条 【实施机制】

市规划土地主管部门派出机构审定已出让未建用地土地用途变更和容积率调整的处置方案，核发变更后的建设用地方案图和建设用地规划许可证，并签订土地使用权出让合同或补充协议。

第十二条 【处置方案公示】

除法律、法规、规章另有规定外，主管部门拟审定的已出让未建用地土地用途变更和容积率调整处置方案应在部门网站公示征求意见，公示时间不得少于7个工作日，公示的时间和地点应在深圳特区报或深圳商报上发布。

第十三条 【批后监管】

主管部门应当健全监督检查制度，落实监管措施，加强对土地用途变更和容积率调整处置的批后监管，建立台帐，定期向市政府报告。

第十四条 【申请处置时限要求】

已出让未建用地经生效法定图则变更土地用途和调整容积率，土地使用权人未在本办法有效期内申请处置并取得变更后用地方案图的，逾期不再受理相关申请。

第十五条 【规划严控】

本办法实施后，在法定图则编制和调整过程中，对土地用途变更和容积率调整应当综合考虑社会经济发展的实际需求、土地权属、规划实施成本及土地整备等因素，依法从严控制。

第十六条 【除外条款】

因城市更新、土地整备等原因变更土地用途和调整容积率的，适用我市相关规定。

前海合作区、高新技术产业园区、保税区涉及土地用途变更和容积率调整，市政府另有规定的，适用其规定。

第十七条 【政策适用衔接】

已出让未建用地经市规划土地主管部门派出机构按照《关于规范已出让未建用地土地用途变更和容积率调整的处置办法（试行）》（深规土〔2015〕588号）的规定审定处置方案并于2017年10月9日前核发变更后建设用地方案图的，可按照原处置方案处理。

第十八条【施行日期】

本办法自发布之日起施行，有效期五年。

附件2.

《关于规范已出让建用地土地用途变更和容积率调整的处置办法(征求意见稿)》起草说明

为加强土地用途变更和容积率调整管理，更好地盘活和推动存量用地二次开发利用，2015年10月9日，经市政府常务会批准，我委出台了《关于进一步规范已出让未建用地土地用地变更和容积率调整的处置办法（试行）》（深规土[2015]588号，以下简称“588号文”）。2017年10月9日，588号文有效期届满。按照我市规范性文件管理的相关要求，我委对588号文的实施情况组织开展了调研评估，总结分析政策实施中的问题及成因，在此基础上对相关规定进行修订，形成了《关于规范已出让未建用地土地用途变更和容积率调整的处置办法(征求意见稿)》（以下简称《办法》）。现就修订内容说明如下：

一、以问题为导向，维持原政策的连续性，推动解决历史遗留问题。588号文为盘活已出让未建的历史遗留用地提供了多元化的处置措施，政策修订应着重完善相关的处置规则与标准，增强规则的可操作性，而不宜对原有政策的适用范围、处置原则等进行大幅突破。本次修订继续采取封闭运行模式，将其适用范围限定在2015年10月9日前因批准的土地用途与现行城市规划不符而无法建设的协议出让未建用地（第2条）。

二、以共享发展为原则，适度提高土地使用权人积极性，促进低效用地盘活。在符合上位法的前提下，适度放宽土地使用权人的利益空间，简化审批流程、提高行政效率，促进低效用地的开发利用。

（一）完善用途变更处置，促进土地集约利用

1、完善用途变更后可继续开发建设的建筑面积的核定依据。588号文规定，已出让未建用地经生效法定图则变更土地用途，原土地使用权人申请继续开发建设的，继续开发建设的建筑面积按照原土地使用权出让合同约定的建筑面积核定。但原土地使用权出让合同未约定建筑面积的，工业、物流仓储、居住以外的其他用途用地按照2.0容积率核定建筑面积。

根据《深圳城市规划标准与准则》（以下简称《深标》）分类规则，588号文“其他用途用地”主要包括：商业服务业用地、公共管理与服务设施用地、交通设施用地、公用设施用地等。如将上述用地统一按照容积率2.0核定，难以体现用地价值的差异。鉴于此，《办法》进一步细化“其他用途用地”容积率的核定标准，明确商业服务业用地容积率按照2.0核定，城市基础设施和公共服务设施用地等其他用途用地容积率按照1.0核定。

2、细分剩余用地的处置。588号文规定，原土地使用权人按照变更后用途继续开发建设的，经核定可继续开发建设的用地面积后，原宗地内剩余用地无偿收回。收回用地规模不足2000平方米，且政府收回后无法进行开发利用的，可以由原土地使用权人继续开发建设。该条规定对“剩余用地规模不足2000平方米”是否收回没有规定相应的判断标准和实施依据，存在一定的自由裁量权。

《办法》根据《深标》中关于公共设施配置标准的规定，参照城市更新相关政策，区分土地用途、用地面积对规划变更土地用途后剩余用地设定了分类处置的措施。对于剩余用地规划为居住用途，用地面积为3000平方米以下的，应折算为保障性住房建筑面积，并按照我市保障性住房管理相关规定执行。对剩余用地规划为工业、商业服务业等其他用途且用地面积不足1000平方米的，除规划为独立占地的城市基础设施和公共服务设施用地应无偿收回外，可以由原土地使用权人继续开发建设。

3.增加等建筑面积开发的例外规定。已出让未建用地经规划变更用途后，生效图则规定的容积率可能低于原土地出让合同约定的容积率，如果按照等建筑面积的原则进行核算，用地面积就会超出原土地使用权出让合同约定的用地规模，同时也超出生效法定图确定的变更用途后的总建筑面积。588号文对此类情形未作相关规定。

基于节约集约用地原则，《办法》对此特殊情形提出相应处理路径，即原宗地范围内法定图则确定的建筑面积低于原出让合同约定的建筑面积的，原土地使用权人继续开发建设的建筑面积按照生效法定图则执行。对于原土地使用权出让合同约定建筑面积的超出部分，不再另行安排用地（第5条）。

（二）调整规划提高容积率的贡献方式，盘活存量用地

588号文规定，已出让未建用地用途不变但经规划调整容积率的，土地使用权人应交回部分土地使用权或提供部分物业。无偿交回土地的面积不得低于原宗地15％且不低于2000平方米的用地面积。无法满足前述条件的，应提供部分物业，如容积率增幅在1倍及以下的，应提供不低于增加建筑面积15%的物业；容积率增幅在1倍以上的，应提供不低于增加建筑面积20%的物业。交回土地及物业的贡献比例均不含城市基础设施和公共服务设施。

实践中，很多用地在规划调整时已增加了基础设施和公共服务设施用地，且比例达到原宗地面积15%及以上。如该部分用地不计入贡献而要求土地使用权人再另行贡献，土地使用权人往往缺乏积极性而怠于申请处置。此外，我市城市更新项目中，已规划的城市基础设施和公共服务设施用地均计入贡献，在一些申请法定图则个案调整容积率的项目中也采取同样做法，导致土地使用权人存在对比心理，完全适用该规定处置的案例很少。

为了调动土地使用权人申请适用《办法》的积极性，盘活存量用地开发建设，此次修订参照城市更新等相关政策，将法定图则已规划的城市基础设施和公共服务设施用地纳入贡献，并根据用地面积提出不同的贡献要求。同时，考虑到城市更新项目针对的是已建成区，项目实施存在拆除成本，而《办法》针对的是空地，从利益平衡角度出发，此次修订适度调整了贡献比例。对于原宗地用地面积为10000平方米以上的，应无偿交回不低于原宗地20％的用地面积。原宗地用地面积不足10000平方米的，应向政府无偿移交一定比例的建筑面积，贡献的建筑面积采取累进的计算方式，即：可开发建设建筑面积的增幅在原土地使用权出让合同约定总建筑面积1倍以下（含1倍）的部分，应当向政府无偿提供不低于增幅20%（含20%）的物业；增幅超过原土地使用权出让合同约定总建筑面积1倍的部分，应当向政府无偿提供不低于25%（含25%）的物业。

此外，已出让未建用地生效法定图则确定的主导用途与原土地使用权出让合同约定用途一致，原土地使用权人按照法定图则无偿移交城市基础设施和公共服务设施用地后，继续开发建设的建筑面积低于原土地使用权出让合同约定建筑面积的，为保障土地使用权人开发权益，有利于公共基础设施收地工作，《办法》明确规定此类情形不属于容积率调整，无需再适用相关的贡献规定（第7条）。

（三）优化土地使用年期的计算时点

588号文对土地用途变更后土地使用期限的计算，按照变更前后不同用途对应的最高年期较长者确定。同时，土地用途变更后的起始年期可以从重新签订土地出让合同或补充协议的时点重新计算。该规定的初衷在于给予土地使用权人一定的政策优惠，但有可能变相延长土地使用权人使用土地的时间，与土地使用期限法定性、到期申请延期程序性等相关法律精神不符。针对上述问题，《办法》规定土地用途变更后由土地使用权人继续开发建设的，土地用途变更后的土地使用权起始日期维持原土地使用权出让合同约定不变（第8条）。

（四）优化地价计收方式

588号文规定，土地使用权人按变更后用途继续开发建设的，以继续开发建设部分市场评估价与原土地使用权出让合同约定土地用途剩余年期价值的差值补缴地价。原土地使用权出让合同约定的土地用途剩余年期价值，以现行基准地价为基础结合地价减免等因素确定。其中“地价减免等因素”既可理解为早期用地出让时享受的地价优惠政策，又可理解为当下用地处置中可能享受的地价优惠政策，容易造成误解。此外，如果原合同用地性质为非商品性质，是否可以在按市场评估价缴纳地价后转为商品性质房地产，588号文未明确规定。

针对上述问题，首先，588号文针对的用地多为早年协议出让用地，地价较低且多享受政府减免优惠政策。随着土地价值不断上涨，如以现行基准地价为基础计算剩余年期价值再扣减政策减免等优惠，不能体现土地增值收益分配的合理性。因此，从可操作性和公平性等方面考虑，《办法》规定原土地使用权出让合同约定的土地用途剩余年期价值，按照市场评估价进行测算。其次，结合我市宗地地价测算等相关规定，对于已出让未建用地变更用途后自行开发建设或公开转让的，应以商品性质用地为前提条件。因此，《办法》规定申请按照规划用途继续开发建设或转让土地使用权的，原土地使用权应当为商品性质（第5条）。

（五）增设处理流程，提高可操作性

1、明确职责主体。588号文对已批未建用地的用途变更和容积率调整的审批主体和审批程序未做明确规定。因缺乏具体的操作指引，实践中各部门做法不一，进而影响了588号文申报处置进程。

针对该问题，根据《深圳经济特区土地使用权出让条例》第二十二条规定，土地使用者需要改变出让合同规定的土地用途或条件的，应征得土地管理部门的同意。2017年，《关于深化规划国土体制机制改革的决定》（深圳市人民政府令第298号）进一步明确，市规划国土委派出机构依法负责辖区内城市规划、土地、房地产、测绘、地矿及地名的行政管理。为保持与体制的衔接顺畅，简化审批流程，提高行政效率，《办法》明确由市规划土地主管部门派出机构负责审定已出让未建用地土地用途变更和容积率调整的处置方案，核发建设用地方案图和建设用地规划许可证，并签订土地使用权出让合同或补充协议。同时，为贯彻落实批后监管措施，588号文规定主管部门应建立台账，定期向市政府和市城市规划委员会报告。考虑到《办法》针对法定图则已生效后的相关处置工作，不再涉及法定图则的变更，规定只需向市政府报告（第11条）。

2、细化公示环节。为规范已出让用地规划变更用途和调整容积率的信息公示，《办法》根据《城乡规划法》、《深圳城市规划条例》等相关规定，进一步明确了公示的途径和时限，除法律、法规、规章另有规定外，主管部门拟审定的已出让未建用地土地用途变更和容积率调整处置方案应在部门网站公示征求意见，公示时间不得少于7个工作日，公示的时间和地点应在深圳特区报或深圳商报上发布（第12条）。

3、增设地下空间开发规定。588号文并未涉及地下空间的规定。由于过去我市规划管理中地下空间不计入容积率，588号文配套规则规定增加地下建筑面积的，容积率不发生改变。实践中，因法定图则变更土地用途或者调整容积率，特别是原土地使用权人可继续开发建设的用地面积较小的情况下，土地使用权人会提出对地下空间进行开发利用的诉求。有部门提出应在《办法》中增加具体操作的相关规定。

针对该问题，经研究 2017年《深圳市城市规划标准与准则》局部修订（第4章密度分区与容积率）相关规定，同时考虑到我委已启动《深圳市地下空间开发利用暂行办法》的修订工作，上述文件对地下空间开发均有详细规定。因此，为保持与相关政策、标准衔接，增强内容完整性，《办法》对地下空间内容做原则性规定，具体涉及地下空间建筑面积计算的，可按照《深标》等相关规定执行（第10条）。

4、增加衔接条款。在本《办法》正式生效前，有部分属于588号文处理范围的已批未建用地，已按照588号文的相关规定进行申报处理，并取得规划国土主管部门派出机构，甚至区政府的审批通过。由于2017年10月9日588号文有效期届满，上述用地无法继续完成相关的处理程序。鉴于上述案例在申报审批时仍处于588号文的有效期，为了保持政策衔接，增加土地使用权人对政策的可预期性，建议在符合《办法》规定的审批程序的前提下，已出让未建用地已按照588号文的规定审定处置方案并于2017年10月9日前取得变更后建设用地方案图的，土地使用权人可以按照原处置方案处理（第17条）。

（六）建立督促机制，推进工作落实

588号文出台后，只有少部分用地适用该政策得到处置，造成该问题的原因之一在于土地使用权人不积极但又缺乏督促机制。为了加快解决处理低效用地问题，并与省主管部门政策导向相衔接，需要建立相应的督促机制，敦促土地使用权人及时申请处置。因此，《办法》规定土地使用权人应当在《办法》实施有效期完成相关用地处置的申请并取得变更后用地方案图，逾期不再受理相关申请（第14条）。考虑到处置方案协商期限较久，此次修订拟定《办法》实施有效期为5年。

专此说明。

市规划国土委

2018年5月23日