国土资源部

关于推进土地利用计划差别化管理的意见

国土资发〔2012〕141号

各省、自治区、直辖市及计划单列市国土资源行政主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，各派驻地方的国家土地督察局，部机关各司局：

　　为了进一步加强和改进土地利用计划管理，提高计划的针对性和有效性，更好地发挥计划的调控和引导作用，就推进土地利用计划差别化管理，提出以下意见。

　　一、充分认识推进计划差别化管理的重要意义

　　（一）土地利用计划是实施土地利用总体规划的基本手段，也是土地管理参与宏观调控的重要措施。为适应工业化、城镇化和农业现代化同步快速推进的要求，统筹解决经济社会发展中日益突出的土地供需矛盾，在坚持节约集约用地的前提下，必须加强土地管理制度改革创新，推进计划差别化管理，推动国土综合开发整治，优化土地利用结构布局，促进和保障科学发展。要妥善处理当前与长远、局部与全局、需要与可能的关系，遵循统筹兼顾、突出重点，因地制宜、循序渐进，有保有压、奖罚结合的原则，围绕国家宏观调控要求和土地管控目标，进一步建立健全计划指标体系、加强计划总量、结构和布局调控、改进计划编制下达方法、推进计划分类精细化管理、严格监管考核增强计划管理的针对性和导向性。

　　二、建立健全计划指标体系

　　（二）完善新增建设用地计划指标设置。国家继续按照新增建设用地、占用农用地和占用耕地三项计划指标编制下达，重点控制新增建设占用耕地，鼓励开发利用未利用地。省级以下，可结合实际，将年度盘活利用存量用地安排纳入新增建设用地计划，推进土地节约集约利用。

　　（三）规范专项指标管理。按照规范统一管理的要求，城乡建设用地增减挂钩指标继续纳入土地利用年度计划管理，有序开展农村建设用地整治。按照封闭运行、严格考核的要求，设立低丘缓坡荒滩开发利用和工矿废弃地复垦利用专项控制指标，引导城镇、工业建设利用未利用土地和劣质农用地，鼓励工矿废弃地复垦。按照依法依规、稳妥有序的要求，推进城镇低效用地再开发利用，盘活存量建设用地，提高土地利用效率。

　　（四）加强建设用围填海计划指标管理。在编制全国土地利用年度计划时，由海洋管理部门提出建设用围填海计划总量，与土地利用年度计划做好衔接，纳入国民经济和社会发展计划，待全国人大审议通过后，按照陆海统筹的原则，提出分解下达方案，与新增建设用地计划一并下达。

　　三、加强计划总量、结构和布局调控

　　（五）严格控制建设用地总量。依据国民经济和社会发展计划和土地利用总体规划，统筹经济社会发展用地需求、土地实际利用状况和资源潜力，按照总量控制和节约集约的原则，合理确定年度新增和存量建设用地计划，从严控制建设用地总量，推动经济发展方式加快转变，降低经济增长对土地资源的过度消耗，保障经济社会可持续发展。

　　（六）落实区域差别化用地政策。根据区域总体发展战略，结合区域发展实际和用地特点，统筹安排区域用地计划。东部发达地区，与加快经济结构调整相适应，严格控制新增建设用地计划指标，逐步加大增减挂钩指标，合理安排围填海用地指标。中部和东北地区，与产业转移和基础设施建设相适应，合理安排新增建设用地计划指标，适当加大增减挂钩指标，支持开展工矿废弃地复垦和低丘缓坡开发试点。西部欠发达地区，与西部大开发政策相适应，加大新增建设用地计划指标安排倾斜力度，鼓励使用未利用土地，在有条件的地方支持开展增减挂钩试点。同时，对扶贫攻坚地区实行用地计划指标倾斜。

　　（七）统筹城乡发展用地。按照城镇化发展总体部署，控制大城市建设用地规模，防止大城市过度扩张，合理安排中小城市和小城镇建设用地，促进中小城市和小城镇发展。对农村地区实行新增建设用地计划指标单列，单列规模不得低于国家下达计划指标总量的3％～5％，并优先安排增减挂钩指标，确保农民一户一宅建设用地。

　　（八）有保有压安排产业用地。与产业政策、投资政策等相协调，优先安排社会民生建设用地，确保保障性住房用地供应，保障重点基础设施、抗灾救灾、环境保护等建设用地，支持战略性新兴产业、高技术、高附加值、低消耗、低排放的项目用地，严禁将计划指标用于高耗能、高排放、产能过剩行业等淘汰类项目建设。

　　四、改进计划编制下达方法

　　（九）统筹安排国家和地方计划指标。根据国家宏观经济调控政策、固定资产投资安排、建设项目用地预审等情况，合理确定预留国家计划指标比例，保障国家重点交通、能源、水利等建设项目用地，同时预留一定数量的调剂奖励计划指标，其余计划指标下达地方。

　　（十）合理分解下达计划指标。按照统筹兼顾、客观合理的原则，综合考虑固定资产投资、国内生产总值、规划控制规模、实际供地水平、降低地耗要求、补充耕地潜力等因素，合理测算各省（区、市）用地计划指标，并广泛征求意见，提出计划分解方案，确保计划指标分解下达公平公正。

　　（十一）实行计划指标奖扣和调剂。计划指标实行年初分解和年中奖扣调剂两次下达。计划指标奖扣包括：计划执行情况考核指标奖扣，依据计划执行考核结果，对计划执行好的省份奖励计划指标，对计划执行差的省份扣减计划指标；“双保”工程评比指标奖励，根据耕地保护、土地利用、土地执法、依法行政等工作绩效考核结果，对考核排名前列的省份奖励计划指标；节约集约模范市县评比指标奖励，根据节约集约利用模范评比结果，对成效显著的市县奖励计划指标。同时，根据计划执行情况，适当进行计划指标调剂追加，保障重点急需项目用地。

　　五、推进计划分类精细化管理

　　（十二）鼓励未利用地和低丘缓坡荒滩开发。在严格保护生态环境的前提下，对西部等未利用地资源丰富地区，鼓励开发利用未利用地，严控建设占用耕地。适度开发低丘缓坡荒滩，根据低丘缓坡荒滩开发建设的进展情况和实际需要，专项安排建设用地计划指标，规范有序推进低丘缓坡荒滩开发利用。

　　（十三）鼓励工矿废弃地复垦。通过下达工矿废弃地复垦利用指标，在确保建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量有提高的前提下，将历史遗留的工矿废弃地以及交通、水利等基础设施废弃地加以复垦，并与新增建设用地相挂钩，合理调整建设用地，重点用于试点县、市的工矿发展、基础设施和民生工程，促进土地资源节约、合理和高效利用，改善生态环境。

　　（十四）鼓励城镇低效建设用地再开发。通过创新完善土地利用管理制度，鼓励对城镇低效、粗放、散乱的用地进行统一规划、整合和改造，提高土地利用效率，优化用地结构布局，促进产业转型升级，提升城镇化发展质量。

　　（十五）改进基础设施建设用地等计划管理。对能源、交通、水利、军事、环保等建设项目工程建设区域以外，未改变农用地用途而又需要征为国有土地的，可只办理土地征收手续。对地震、洪水、台风等重大自然灾害引发的抗灾救灾、灾后恢复重建涉及的新增建设用地，由有关省份在国家下达的年度计划指标中优先安排，指标确实不足的，列出具体项目，经部审定后可先行安排，年底将执行情况报部备案核销。

　　（十六）鼓励地方探索计划精细化管理。各省（区、市）可在国家下达的计划指标总量控制下，按照统分结合的原则，安排使用计划指标。对省级重点建设项目计划指标，可预留在省（区、市）统筹安排，并根据建设项目性质、投资强度等条件，探索“点供”等方式安排计划，确保计划指标高效使用。对市、县用地指标，可根据各地经济社会发展状况、土地资源条件等情况，并与节约集约用地、供地率等因素挂钩，进行分解下达，提高计划指标安排使用效率。

　　六、严格计划执行监管

　　（十七）加强计划安排使用监管。认真做好计划安排使用登记统计，按照国土资源综合监管平台建设要求，落实计划安排使用网络直报制度，实时监控计划执行情况；实行计划执行情况月报制度，加强计划动态管理。

　　（十八）完善评估考核制度。严格计划执行考核，重点考核新增建设占用耕地指标执行情况，根据计划执行情况考核结果，全面落实计划指标奖励扣减，提高计划的激励和约束性，促进计划有效执行。同时对增减挂钩、低丘缓坡开发、工矿废弃地复垦和城镇低效用地改造等进行年度考核，并根据考核结果，安排下一年度专项指标和工作。

　　（十九）落实计划管理共同责任。严格建设用地审批审查，凡不符合国家产业政策和供地政策的建设项目，不得安排计划指标，没有计划指标不得批准用地。各派驻地方的国家土地督察局要加强对计划执行情况的督察，推动计划差别化管理措施的有效落实。

国土资源部

2012年9月15日