广州市人民政府办公厅关于加强村庄规划建设管理的实施意见

穗府办〔2015〕20号

各区、县级市人民政府，市政府各部门、各直属机构：

为落实市委、市政府关于全面推进村庄规划建设管理工作，加快美丽乡村建设，促进农村经济社会发展，提升全面建设小康社会发展水平的总体部署，根据国家、省的有关政策，结合我市实际，经市人民政府同意，现就我市加强村庄规划建设管理提出如下实施意见。

一、全面准确把握指导思想和基本原则

（一）指导思想。认真贯彻落实党的十八届三中全会精神，以新型城镇化发展为引领，以统筹城乡发展为基本目标，按照建设美丽乡村和推动城乡发展一体化的总体要求，着力推动村庄规划建设“落地”，规范村庄建设，加快建设经济支撑有力、基础设施完善、服务功能健全、人居环境优美、岭南特色明显、发展协调有序的美丽乡村。

（二）基本原则。

1.坚持规划引领，统筹有序推进。严格执行国家、省有关城乡规划、土地管理、生态保护和新农村建设等各项法规政策，按照经批准的村庄布点规划、村庄规划、村庄整治规划、土地利用总体规划和“一村一策”要求，制定具体建设改造方案，不搞“一刀切”。整合资源，集中力量，突出重点，试点先行，逐步铺开，稳妥有序推进村庄建设。

2.坚持以人为本，尊重农民意愿。坚持农民集体和农户在村庄建设改造中的主体地位，始终把农民的利益摆在首位，充分尊重农民意愿，紧紧依靠农民力量，实事求是处理历史遗留问题，切实保障农民和村集体的合法权益，调动广大农民参与美丽乡村建设的积极性、主动性、创造性。

3.坚持因地制宜，突出地域特色。从经济发展水平和自然条件出发，根据当地农民住宅状况，实行改造与新建相结合，宜改则改，宜建则建。从实际出发，保留传统、传承民俗、突出特色，分类提出建设适宜的房屋类型、模式和建设标准，防止不切实际的大拆大建。

4.坚持适度聚集，节约集约用地。坚守耕地保护红线，严格落实用途管制和节约集约用地要求，鼓励和引导村经济发展项目向园区集聚，农业用地向适度规模经营集中，农民向城镇、中心村或新型社区集中“上楼”居住。坚持新宅建成、旧宅复垦，节约资源，切实提高土地利用效率。

5.坚持政府主导，鼓励多元参与。各级政府统筹组织村庄规划实施，统筹相关财政资金，提高资金使用效率，充分发挥市场对土地资源配置的决定性作用，通过项目带动、盘活资源，激发社会资本参与活力，为村庄规划建设提供持久有效的资金支持。

6.坚持改革创新，推进先行先试。立足省情市情，借鉴成功经验，在符合国家和省相关政策前提下，积极探索我市农村住房建设用地、筹资和规划建设的有效路径。紧密跟踪国家和省各项改革举措，及时调整我市相关政策，不断为村庄规划建设注入新动力。

二、加快农村集体土地和房屋确权登记发证工作

（三）加快集体土地所有权和集体建设用地使用权的确权和登记发证工作。农村集体土地依法属于农民集体所有，由村、社集体经济组织代表农民集体行使所有权，依法代表农民集体申请办理集体土地所有权和依法取得集体建设用地使用权的确权登记。区、县级市国土房管部门具体负责农村集体土地确权登记发证工作。（牵头单位：市国土资源和规划委；配合单位：相关区、县级市政府）

（四）落实农村宅基地使用权和房屋所有权确权登记发证工作。组织开展对农村宅基地及其上附着的建筑物、构筑物的普查、摸底。在摸清底数的基础上，根据《国土资源部中央农村工作领导小组办公室财政部农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号），依法为符合确权登记条件的无证宅基地办理确权登记和发证。其他无证宅基地和房屋，按照分类处理的原则处理：对已经纳入城中村改造范围的，按照“三旧”改造有关规定执行；对符合有关政策要求并补办相关手续、接受相应处罚的，予以办理确权登记和发证；对不符合登记确权发证条件的违法建设，依法予以罚没或拆除。（牵头单位：市国土资源和规划委；配合单位：市城管委，相关区、县级市政府）

三、着力解决农村建设用地规模和指标不足问题

（五）落实村庄建设用地规模。创新农村建设用地管理方式，在农村建设用地规模总量不变的情况下，通过增减挂钩、复垦挖潜、腾挪置换等方式，按照“固化现状、盘活存量”的原则，适当调整农村建设用地位置，优化用地结构和布局，优先调整安排规划期内村庄新增村民住宅、公共服务设施、尚未兑现留用地项目的用地规模，并在功能片区土地利用总体规划中落实，保障村庄规划落地实施。（牵头部门：相关区、县级市政府；配合单位：市国土资源和规划委）

（六）增加农村建设用地指标。根据全市年度新增建设用地计划指标，每年安排不低于全市计划指标总量的5%用于村庄规划建设和农村居民建房，保障农民住房、农村基础设施建设以及农村经济发展项目等合理用地需求。各区、县级市在申报土地利用年度计划时，应按照城镇和村庄两类按项目轻重缓急进行排序。（牵头单位：市国土资源和规划委；配合单位：相关区、县级市政府）

（七）统筹安排远郊村经济发展用地。按照《广州市城乡统筹土地管理制度创新试点方案》（穗府办〔2012〕56号）和《关于进一步促进我市工业园区和产业基地发展的指导意见》（穗府办〔2012〕51号），积极探索农村经济发展用地实行统一规划、统一招商、统一管理的开发模式，引导产业集聚集约发展。推进区（县级市）、镇的产业园区整合提升，对于没有征地或征地较少的远郊村，在建设基础较好、产业聚集度较高、管理服务水平较强、配套设施完善的园区，统筹安排适当比例的建设用地作为村经济发展用地，形成农村经济集聚态势，促进远郊村经济发展。（牵头单位：相关区、县级市政府；配合单位：市发展改革委、工业和信息化委、国土资源和规划委、农业局）

（八）进一步健全留用地管理制度。进一步简化留用地用地建设报批程序，缩短审批时间。认真落实被征地村集体经济留用地，积极兑现留用地，确保村庄规划建设新增用地项目不影响留用地的落实，切实维护好农民利益，促进农村地区和谐稳定。（牵头单位：市国土资源和规划委；配合单位：相关区、县级市政府）

（九）加大农村土地综合整治力度。各区、县级市对已经纳入综合整治方案的集体土地，结合城乡建设用地增减挂钩、“三旧”改造等政策进行盘活。通过“留用地入园”、“居住入社区”、“集中上楼”、“盘活空心村”、“泥砖房改造”和“先建后拆”等措施，对散落、废弃、闲置、低效和“空心村”等各类农村集体建设用地进行综合整理。整治节余指标优先用于农民建房、村公共服务设施和村经济发展用地建设。（牵头单位：相关区、县级市政府；配合单位：市国土资源和规划委、城市更新局）

（十）加强和规范农村宅基地管理。贯彻节约集约用地政策，逐步减少宅基地的批准使用。城中村不再批准新增宅基地分户建房，农民新增分户需求通过建设农村村民公寓式住宅解决；城边村类型的村庄除条件允许的，主要通过引导农民建设农村公寓式或联排式住宅解决分户住房问题；远郊村村庄也应按节约集约用地原则，积极引导有条件的村庄建设农村村民公寓式或联排式住宅，节余用地优先安排村公共服务设施建设用地。鼓励各区、县级市试点推行“一镇一社区”建设，推广建设农村村民公寓式住宅，优先解决农民新增分户、历史欠房户、拆迁安置户住房需求。不符合分户条件的，或存在“一户多宅”情形的，或将原有住房出卖、出租或赠与他人的，不得申请新建农村住宅或购买农村村民公寓式住宅。严格执行“建新拆旧”政策，已有宅基地的村民申请另址新建住宅的（含申请公寓式住宅），必须退回旧宅基地。（牵头单位：市国土资源和规划委；配合单位：相关区、县级市政府）

（十一）完善承包地、宅基地退出激励机制。按照《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号），对自愿永久放弃土地（含耕地、林地和自留地等）承包经营权和宅基地（包括上盖住房，下同）使用权的农户，可将其纳入城镇社会保障体系，并优先安排城镇保障性住房或拆迁安置房。同时，其作为集体经济组织成员原来已经依法享有的集体收益分配权及其他权利不受影响。（牵头单位：市国土资源和规划委、农业局；配合单位：市人力资源和社会保障局，相关区、县级市政府）

四、因地制宜、分类推进村庄规划建设

（十二）科学组织实施村庄规划建设。切实保障农民对村庄规划建设的知情权、参与权、决策权和监督权，积极引导和组织农户参加村庄规划建设。村庄规划建设原则上采取“统规统建”（政府统一规划、统一改造建设）或“统规自建”（政府统一规划、村民自行改造建设）的方式进行，并由村民会议或集体经济组织成员大会表决决定具体方式。（牵头单位：相关区、县级市政府）

（十三）鼓励和引导农村人口集聚。根据各村区位条件、资源禀赋和人口分布情况，对处于贫困山区、偏远分散、生活不便、地质灾害隐患大、不适宜居住的自然村，应通过实行整村搬迁、异地建房安置等办法，鼓励和引导村民向条件较好的行政村或新建农村社区集中居住。（牵头单位：相关区、县级市政府）

（十四）分类推进村庄建设。改造条件成熟的城中村可纳入“三旧”改造年度实施计划，制定整体改造方案，按照整体改造方案实施建设；改造条件尚未成熟的城中村，按照城市社区建设的理念进行村容村貌整治，完善配套设施。城边村和远郊村要按照新农村村庄规划要求，集中资源，整合力量，加强规划引领，统筹推进村庄建设。搬迁村在尊重农民意愿、保障农民利益的前提下，提倡整体搬迁另址建设联排式住宅、多层或高层农村村民公寓式住宅，引导农民集中“上楼”居住。（牵头单位：相关区、县级市政府；配合单位：市国土资源和规划委、城市更新局）

五、明确乡村规划建设程序和标准

（十五）办理乡村建设规划许可证。使用集体建设用地进行非公寓式村民住宅建设的，建设单位或个人应当取得乡村建设规划许可证。涉及历史文化名村的乡村建设还应当遵守《历史文化名城名镇名村保护条例》的有关规定。申请办理乡村建设规划许可证，应当向所在镇人民政府、街道办事处提交建设工程方案、村民委员会或集体经济组织意见等材料，并由镇人民政府、街道办事处报城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。城乡规划主管部门可以委托有条件的镇人民政府、街道办事处依据经批准的村庄规划，核发农村村民住宅的乡村建设规划许可证。使用集体建设用地进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业建设和公寓式村民住宅建设的，可以参照非公寓式村民住宅乡村建设规划许可证的审批程序执行。（牵头单位：市国土资源和规划委、住房和城乡建设委；配合单位：相关区、县级市政府）

（十六）明确农民“一户一宅”标准及申请程序。“一户”标准：夫妻与未达到法定婚龄子女同住的为一户；村民有兄弟姐妹的，其中一人应与其父母为一户，其余兄弟姐妹达到法定婚龄或结婚后可申请分户；村民是独生子女的，结婚后可以继续与父母为一户，也可单独立户；村民离异后无房一方再婚且配偶无房的可为一户。“一宅”标准：符合宅基地建房的村庄，一户村民只能申请一块宅基地建设住房。是否属于“一宅”的情况，由国土资源和规划部门在地籍数据系统中核定，数据系统未完善的区（县级市），可由村民自行申报后在村公示，村加盖意见，镇（街）审核后予以确认。凡符合分户条件、没有享受“一户一宅”的村民，经村民会议或村集体经济组织同意，可单独申请宅基地或农村公寓式住宅，也可在整村拆旧建新时统一申请。（牵头部门：市国土资源和规划委，配合单位：市公安局，相关区、县级市政府）

（十七）确定农村宅基地建房标准。新批准农村宅基地每户建筑基底面积控制在80平方米以内，建筑面积控制在280平方米以内，建筑层数不超过3层，根据功能需要可以增设梯间和功能用房，3层部分建筑高度不大于11米，设梯间和功能用房的建筑高度不大于14米。新建住房统一按照已经批准的规划图纸建设，不得擅自改变规划。（牵头单位：市国土资源和规划委；配合单位：相关区、县级市政府）

（十八）自建农村村民公寓式住宅建设的标准。在番禺区、白云区试点农村村民公寓式住宅建设，根据试点情况出台相关建设指引。农村村民公寓式住宅建设首先要考虑历史欠房户和新增分户需求，因地制宜、集中布局，体现节约集约用地和方便生产生活的原则，尽可能商住结合。可以打破原有的镇、村（社）界线，按照城市居住小区标准进行集中建设。每户村民可以选择1套或者多套公寓式住宅，但每户总申请的建筑面积控制在280平方米以内。农村村民公寓式住宅建设应考虑为每户另外安排一个农机（车辆）停放位置（也可集中建设工具设备房），有条件的应在农村村民公寓式住宅建设中，预留部分住房作为农村家庭子女婚后分户居住时申请之用。（牵头单位：相关区、县级市政府；配合单位：市国土资源和规划委、住房和城乡建设委）

（十九）宅基地及住房置换城镇住房的标准。为鼓励农民集中“上楼”居住，加快城镇化进程，对自愿放弃宅基地及其住房的农村居民，经区、县级市人民政府审核批准，可以按照其宅基地上已经确权发证的符合规定的住房面积1：1的比例，在相邻区域置换成拆迁安置房：宅基地住房确权面积小于280平方米的，比照其相同面积按安置房建设成本价交纳费用后进行置换，但置换总面积最多不超过280平方米；宅基地住房确权面积超出280平方米的部分，可予以相应的货币补偿。（牵头单位：相关区、县级市政府；配合单位：市国土资源和规划委）

六、多渠道筹措村庄规划建设资金

（二十）统筹财政资金的投入。各区、县级市政府是村庄规划建设的主体，要安排配套资金用于村庄规划建设，市本级财政按相关政策规定给予一定的补助。各相关部门将村庄建设所需经费分年度列入其年度部门预算，加大村庄规划建设资金安排力度。市有关单位和各区、县级市政府要以村庄规划建设为契机，进一步增加公共财政对农村基础设施建设投入比重，改善农村道路、水利、环境等生产生活条件。同时，引导和发动村集体和全体村民充分发挥主人翁作用，主动出资出力，积极参与村庄规划建设。（牵头单位：市财政局；配合单位：市住房和城乡建设委、环保局、水务局、农业局，相关区、县级市政府）

（二十一）推进集体建设用地使用权依法流转。在符合规划和用途管制的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权以出让、出租、转让、转租和抵押等方式流转，实行与国有土地同等入市、同权同价。统一工作程序，统一城乡土地市场交易规则，构建网上交易平台，实现全市城乡建设用地在统一平台以公开方式流转。集体建设用地使用权流转收益归集体经济组织所有。集体经济组织应按省、市有关农村集体资产管理的统一规定管理流转收益，优先用于解决农民住房、农村基础设施以及农民社会保障等问题。（牵头单位：市国土资源和规划委；配合单位：相关区、县级市政府）

（二十二）稳步推进农民住房财产权抵押、担保、转让。建立农村产权流转交易市场，保障农村产权交易公开、公正、规范运行。按照国家和省的改革指引，在切实保障农民宅基地用益物权的前提下，稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，不断拓宽农民增加财产性收入渠道。鼓励农村集体经济组织成员向符合规定的对象出售通过继承等途径依法取得的“一户一宅”之外的农村房屋，房屋所在的宅基地使用权相应转让。（牵头单位：市国土资源和规划委；配合单位：市金融工作局，相关区、县级市政府）

（二十三）积极引入社会资本参与村庄建设改造。把实施村庄规划与建设美丽乡村工程、发展乡村旅游、农民住房改造、历史文化保护、生态村庄建设等有机结合，鼓励和引导农村集体经济组织按照自愿有偿的原则，将集体经营性建设用地使用权以出让、出租、入股、合作等形式进行流转，引入企业和社会资金进行集约化开发利用，参与村庄规划建设。支持社会资本参与农村垃圾、污水治理、村道巷道整治、养老设施等工程建设。（牵头单位：相关区、县级市政府；配合单位：市发展改革委、国土资源和规划委、住房和城乡建设委、农业局、城管委、旅游局）

（二十四）推进农村住房建设金融创新。加快农村信用体系建设，推进小额贷款公司和村镇银行发展，拓展农村建房融资渠道。探索建立利用农村集体建设土地使用证、宅基地使用证和农村房屋所有权证抵押贷款制度，帮助农民将土地和住房转化为财产，投入到村庄规划中的自有住房建设。保障金融机构农村存款主要用于农业农村，在继续推进小额信用贷款的基础上，大力推广林权抵押贷款及其它有效资产抵质押贷款模式，进一步激发农村发展活力。（牵头单位：市金融工作局；配合单位：市农业局，相关区、县级市政府）

七、加强对村庄规划建设管理的组织领导

（二十五）切实形成工作合力。各级各单位要从推进新型城镇化发展的战略高度，统一思想认识，增强加快推进村庄规划建设的责任感、使命感。各区、县级市政府和相关职能部门，要认真履行职责，制定实施方案，细化职责分工，紧密协作配合，形成工作合力。要加大宣传引导力度，采取多种形式深入乡镇、走村入户，充分利用媒体平台、镇村文化宣传栏等多种方式，广泛宣传我市推进村庄规划建设的各项配套政策，帮助广大农村居民增进对有关政策的理解，引导他们自觉支持、主动参与村庄规划建设。（牵头单位：相关区、县级市政府；配合单位：市委宣传部）

（二十六）强化镇级村庄规划建设管理职能。理顺市、区（县级市）、镇（街）规划管理机制，推进管理重心下移，进一步下放规划管理审批权。（牵头单位：市编办；配合单位：市国土资源和规划委、住房和城乡建设委，相关区、县级市政府）

（二十七）大力实施政策创新。各级各单位要以改革创新精神和求真务实态度，在工作中认真学习借鉴、不断探索总结，勇于开拓、大胆创新，努力走出一条符合我市新农村建设的新路径。同时，加强与国家、省有关改革政策对接，主动调整相关政策措施，确保村庄规划建设顺利推进。（牵头单位：市委改革办；配合单位：市委全面深化改革领导小组成员单位）

（二十八）加强技术指导和咨询服务。各相关区、县级市政府及其规划建设行政主管单位要组织有关单位专家，定期对村庄规划建设管理开展政策解读、技术指导和巡回服务，及时解决村庄规划建设中的问题。做好街镇管理人员培训，不断提高其业务素质。着眼方便农村群众，从农村实际出发，简化工作程序，主动下乡提供服务，提高工作效率。（牵头单位：相关区、县级市政府；配合单位：市国土资源和规划委）

（二十九）建立健全监管制度。镇政府、街道办事处和城管综合执法部门要认真落实巡查制度，加强对村庄规划建设配套政策执行落实情况的检查。村民委员会或者村集体经济组织应加强对本村规划建设的监管，将加强村庄规划实施管理要求纳入村规民约，严禁项目未经审批先行建设，严禁农用地上开展非农建设，严禁非法改变土地利用用途，严禁非法建设销售“小产权房”。（牵头单位：相关区、县级市政府；配合单位：市国土资源和规划委）

（三十）落实违法用地、违法建设查处工作责任。认真落实《广州市违法建设查处条例》，建立和完善查处违法用地和违法建设地段责任制和日常巡查制度，按照“早发现、早拆除，先停控、后清拆”的原则，严肃查处违法用地和违法建设行为。属地街（镇）、村（社）严禁向违法用地和违法建设当事人发放出租、转让以及临时经营场地使用等证明；设计、建设、施工、监理等单位严禁承接违法建设工程；相关管理部门不得为没有建设工程规划验收合格证、房地产权证件或者改变规划部门核定的建（构）筑物使用性质的建筑核发执照、许可证等有关证照。住房和城乡建设部门、公安机关要依法严厉打击房地产中介、法律服务机构为违法建设提供交易、转让和公证服务。对违法用地、违法建设行为监督、制止和查处不力的，要对相关责任人进行问责。（牵头单位：相关区、县级市政府；配合单位：市公安局、住房和城乡建设委、城管委）

本实施意见自2015年6月20日起实施，有效期3年。

广州市人民政府办公厅

2015年5月4日