国土资源部办公厅关于开展2008年度土地变更调查工作的通知

国土资厅发〔2008〕118

各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局），新疆生产建设兵团国土资源局：

　　为及时客观掌握2008年度全国土地利用变化状况，充分发挥土地宏观调控作用，实行严格的耕地保护制度，按照《土地管理法》关于“国家建立土地调查制度”的规定，现将2008年度土地变更调查工作的有关事项通知如下：

　　一、目标任务

　　按照2008年土地变更调查实施方案（以下简称“实施方案”），继续依照土地变更调查工作的基本程序和方法，以2007年度土地变更调查结果为基础，以2008年12月31日为统一时点，分三个时段，全面查清2008年度内全国土地利用变更情况，逐级汇总各类土地利用变化情况，如实核定实际耕地和新增建设用地面积。今年变更调查将重点查清以下内容：

　　（一）全面查清实际新增建设用地情况。重点查清本年度实际新增建设用地情况，包括以前批准本年建设、本年批准本年建设、本年批准本年未建设、本年度未批先建（包括本年度“以租代征”）。依法批准的新增建设用地，按照批准文件将用地范围标注在土地利用现状图上。今年只调查当年土地变化情况，历年漏变更数据和更新调查数据，一律不得纳入今年变更流量中，在第二次全国土地调查中一并处理。

　　（二）查清实际耕地变化情况。重点查清2008年度实际耕地增加和减少的变化情况，包括建设占用减少耕地、灾毁耕地、生态退耕、农业结构调整减少耕地以及通过土地开发、复垦、整理等补充的耕地情况。

　　（三）全面查清灾区土地变化情况。针对我国局部地区遭受地震灾害的特点，重点查清因地震造成耕地变更为未利用土地、建设用地灭失等情况，查清灾区用于抢险救灾和应急安置临时占用耕地、农用地、集体建设用地及未利用土地状况，并实地调查各类用地变更的面积、分布等。

　　二、总体要求

　　（一）2008年土地变更调查的统一时点为12月31日。为便于数据分析，在外业调查时，对土地利用发生变化的地块，分别按2007年11月1日至2007年12月31日、2008年1月1日至2008年10月31日、2008年11月1日至2008年12月31日三个时段进行标注和统计。

　　（二）土地变更调查成果作为考核土地年度计划、耕地保护责任目标和实际新增建设用地有偿使用费征缴的重要依据，各地应切实加强领导，精心组织，认真工作。建立土地变更调查目标责任制，将完成情况纳入年度考核目标。

　　（三）各地要建立健全县级全面自查、地（市）检查与省级抽查的三级检查制度，实行变更调查结果的问责制度。变更调查工作过程中，我部将结合遥感监测结果，对部分地区调查成果开展质量抽查。

　　（四）2008年度土地变更调查经费继续坚持以地方自筹为主、中央财政补助为辅的原则。各地要积极向当地政府汇报，争取财政支持，确保经费的落实，保证变更调查工作的顺利进行。

　　三、时间安排

　　（一）2008年9月底前，完成县级土地变更调查人员培训和资料收集等准备工作。

　　（二）11月底前，完成2007年11月1日至2008年11月30日期间土地变更调查的外业调查工作。

　　（三）12月上旬，完成县级和地（市）级数据的审核、汇总，进行省级统计汇总。

　　（四）12月中旬，各地组织专门人员完成本辖区内不少于四分之一县级单位的检查、抽查工作。

　　（五）12月20日以前，以省为单位，按照实施方案的要求，通过网络上报全省（区、市）2007年11月1日至2008年11月30日期间土地变更调查数据成果。

　　（六）12月下旬，开展全国土地变更调查成果初审以及国家级抽查。

　　（七）12月底前，各县（市）对12月份未变更数据进行补充调查。

　　（八）2009年1月5日以前，各省补充完善12月份变更调查数据，形成2008年土地变更调查最终数据成果。部召开全国土地变更调查汇总会议，组织专家进行国家级审核和汇总工作。

国土资源部办公厅

2008年8月21日

附件：

2008年度全国土地变更调查实施方案

　　一、工作目的

　　为及时客观掌握2008年度全国土地利用变化状况，充分发挥土地宏观调控作用，实行严格的耕地保护制度，保证2008年度全国土地变更调查的顺利开展，特制定本方案。

　　二、工作任务内容

　　依照土地变更调查工作的基本程序和方法，以2007年度土地变更调查结果为基础，以2008年12月31日为统一时点，分三个时段，全面查清2008年度内全国土地利用变更情况，逐级汇总各类土地利用变化情况，如实核定实际耕地和新增建设用地面积。今年变更调查将重点查清以下内容：

　　（一）全面查清实际新增建设用地情况。重点查清本年度实际新增建设用地情况，包括以前批准本年建设、本年批准本年建设、本年批准本年未建设、本年度未批先建（包括本年度“以租代征”）。依法批准的新增建设用地，按照批准文件将用地范围标注在土地利用现状图上。今年只调查当年土地变化情况，历年漏变更数据和更新调查数据，一律不得纳入今年变更流量中，在第二次全国土地调查中一并处理。

　　（二）查清实际耕地变化情况。重点查清2008年度实际耕地增加和减少的变化情况，包括建设占用减少耕地、灾毁耕地、生态退耕、农业结构调整减少耕地以及通过土地开发、复垦、整理等补充的耕地情况。

　　（三）全面查清灾区土地变化情况。针对我国局部地区遭受地震灾害的特点，重点查清因地震造成耕地变更为未利用土地、建设用地灭失等情况，查清灾区用于抢险救灾和应急安置临时占用耕地、农用地、集体建设用地及未利用土地状况，并实地调查各类用地变更的面积、分布等。

　　三、步骤与要求

　　变更调查工作流程图见附件1-1。

　　（一）准备工作。

　　1．制定方案。

　　各地可参照本实施方案，结合当地具体情况，制定本地区的土地变更调查实施方案，但不得与本方案有关要求相抵触。

　　2．准备资料。

　　收集土地利用现状调查及土地变更调查资料，包括土地变更调查工作底图、数据及外业调查记录手簿等相关资料；收集新增建设用地审批文件及实际用途，土地开发复垦整理成果验收等资料（图件、数据、报告等）以及收集近几年耕地减少相关资料，包括农业结构调整、灾毁耕地、生态退耕等。

　　3．准备表格。

　　印制《土地变更调查记录表》（见附件1-2）。

　　4．技术培训。

　　按照《关于开展2008年土地变更调查工作的通知》要求和本实施方案的有关规定，对土地变更调查人员进行技术培训。

　　（二）实地调查上图。

　　以本年度实地变化现状和新增建设用地审批文件为准，实地进行变更调查。查清本年度实地变化情况，将变化图斑标绘在土地利用现状图上，并填写《土地变更调查记录表》，土地变更调查包括如下内容：

　　1．土地利用地类和权属变化状况。

　　根据土地变更调查有关规定，实地查清本年度的土地利用地类变化和土地权属变化情况。将变更图斑标绘在土地变更调查工作底图上。各变化图斑分成2007年11月1日至2007年12月31日、2008年1月1日至2008年10月31日、2008年11月1日至2008年12月31日三个时段分别标注为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ，并填写《土地变更调查记录表》。变更图斑面积实地测绘，或在土地变更调查工作底图上量算。

　　2．2008年新增建设用地调查。

　　2008年新增建设用地按照本年度以前批准本年建设、本年批准本年建设、本年批准本年未建设、本年度未批先建（包括本年度“以租代征”）四种情况开展调查。

　　对于本年度实际新增的建设用地，将本年实地新建的建设用地标注在土地变更调查工作底图上，填写《土地变更调查记录表》，并量算面积。整理新增建设用地审批材料，将外业调查的新增建设用地区分出本年度以前批准本年建设、本年度批准本年建设、本年度未批先建（包括本年度“以租代征”）。其中，本年度批准本年建设中也包括本年批准以前建设的用地。2007年变更调查中已经变更的“批而未用”的建设用地，不应纳入本年度以前批准本年建设的土地中。

　　对于批而未用的土地，在土地变更调查工作底图上，依据2008年新增建设用地审批资料，标注本年度批准本年未建设的用地范围，作为2008年新增建设用地统计，按照审批用途确定地类，并填写《土地变更调查记录表》。

　　3．新增建设用地细化调查。

　　对本年度新增建设用地要进行细化调查，细化的图斑只需在《土地变更调查记录表》相应栏及草图上清楚标绘和填写。细化调查的各图斑面积可实地丈量，也可利用大比例尺建设施工图或设计图进行面积量算和统计。新增建设用地各细化调查的面积数据只用于本年度土地变更调查的数据汇总分析，下一年度土地变更调查，以本年度的面积数据为基础进行变更。

　　4．耕地增减的来源去向。

　　通过实地调查，查清本年度新增耕地的来源情况，分为土地开发复垦整理及农业结构调整等项；查清本年度耕地减少情况，分为生态退耕、农业结构调整、灾毁等项；查清本年度来自未利用地、闲置建设用地的新增园地中可视为补充耕地的园地情况。

　　（三）《土地变更调查记录表》的整理。

　　为了便于数据录入，《土地变更调查记录表》按三个时段进行整理区分。

　　（四）数据汇总统计。

　　将《土地变更调查记录表》按三个时段录入或批量转入土地变更调查数据汇总软件，以县为单位，逐级汇总。汇总统计遵循原则：

　　1．2008年度土地变更调查以2007年10月31日数据为基准。

　　2．省级行政区域界线和省级土地总面积不得擅自改变。

　　3．图斑发生合并、分割变更时，应保持总面积不变。

　　4．三个时段数据录入后发生修改后重新录入的，要重新生成汇总表，保证一览表数据与汇总表数据一致。

　　四、上报成果

　　（一）省（区、市）的土地变更一览表；

　　（二）省（区、市）分县逐级汇总的土地利用现状变更表；

　　（三）省（区、市）分县逐级汇总的建设用地变更汇总表；

　　（四）省（区、市）分县逐级汇总的新增建设用地汇总表；

　　（五）省（区、市）分县逐级汇总的可调整地类汇总表；

　　（六）省（区、市）分县逐级汇总的土地开发复垦整理、结构调整、生态退耕等情况汇总表；

　　上述各项成果表将利用汇总软件由计算机自动生成。

　　（七）2008年度省（区、市）土地利用变化情况分析报告（含电子文档格式软盘，《土地利用变化情况分析报告编写说明》见附件1-3）。

　　五、有关问题说明

　　（一）关于统一时点。

　　2008年土地变更调查的统一时点为12月31日。

　　为便于数据分析，在调查时，各变化图斑分成2007年11月1日至2007年12月31日、2008年1月1日至2008年10月31日、2008年11月1日至2008年12月31日三个时段标注表示并汇总。

　　（二）关于新增建设用地调查。

　　1．对于已经依法批准建设，而实地未发生变化的土地，按批准用途变更为建设用地，并确定细化的二、三级地类，填写新增建设用地类型为本年批准本年未建设（P）。

　　2．正在施工中的新增建设用地，实际用途不明、认定细化分类有困难时，按批准用途来确定细化的二、三级地类。

　　3．建设用地细化地类调查只针对新增建设用地部分。对已有建设用地不进行细化地类调查。

　　（三）关于土地开发、复垦、整理调查。

　　土地变更调查中，土地开发项目将未利用地变为耕地的，通过土地复垦项目恢复成耕地的，通过土地整理项目变成耕地的，都要经过土地部门组织验收后方可作为增加耕地变更统计。农民自主开发复垦整理的耕地，按实地土地利用现状进行变更，但不作为土地开发复垦整理增加耕地进行统计。撂荒耕地一律按耕地进行统计汇总。

　　（四）关于农业结构调整调查。

　　农业结构调整，指农用地中改变原有种植业、林业、牧业、水产养殖业、副业等在农业生产中所占的比例。

土地变更调查中，因种植效益原因由耕地改为园地、林地、牧草地、畜禽饲养地、设施农业用地、养殖水面的，为农业结构调整范畴，反之也如此。属可调整地类的，按可调整地类调查、汇总。

　　（五）关于生态退耕调查。

指因生态环境建设需要，国家有计划、有步骤地退耕还林、还草、还湖的耕地。

　　（六）关于灾毁耕地调查。

指因水冲、沙压、山崩、泥石流、沟蚀、地震等自然灾害破坏，不能恢复耕种的耕地，按灾毁耕地调查、汇总，并在《分析报告》中进行说明。

　　（七）关于可视为补充耕地的园地调查。

将闲置的建设用地、未利用地开发整理成园地，经过土地部门组织验收认定后，作为补充耕地的园地，按可调整地类调查、汇总，即按园地带K地类上图、汇总。

　　（八）关于农用地变更为未利用地。

除因突发性灾毁外，原则上不允许将农用地变更为未利用地。由于长期气候等因素，土地利用现状属实，且较大面积确需变更的，须在变更调查工作开展前，向部里提出专项申请并上报相关材料，包括标准分幅土地利用现状图、拟变更地类统计表、相关部门论证意见及有关情况说明等，经部审查通过后，方可纳入到年度土地变更调查中。

　　（九）关于地震灾区变更调查。

　　1．因地震导致耕地整体灭失、塌陷或被掩埋，不能恢复耕种的耕地，在今年的变更调查中变更为未利用土地；耕地耕作条件破损，仍可继续耕种的，按原地类调查，不进行变更。

　　2．因地震导致村庄、城镇、独立工矿、道路、水工建筑等整体塌陷或被掩埋，不能再作为建设用地使用的，在今年的变更调查中，变更为未利用地；其他仅地上建筑物、构筑物损坏、倒塌的，仍按原地类调查，不进行变更。

　　3．灾区用于抢险救灾和应急安置用地（交通、电力、通讯、供水、医疗、卫生防疫、临时安置房、过渡安置房等），在今年的变更调查中仍按原地类调查，不变更为建设用地，但要作为临时用地进行调查统计，填写《地震灾区抢险救灾和应急安置临时占用土地调查统计表》（四川、甘肃、陕西三省受灾地区填写，随分析报告一同上报，见附件1—4），并在分析报告中说明。

附件1—1：

变更调查工作流程图

附件1—2

土地变更调查记录表

填表人：　　　　　　调查人：　　　　　　审核人：　　　　　　调查日期：　　　　年　　月　　日　　第　　页共　　页

主要说明：

1.3栏、8栏：填写土地权属性质代号，国有-G，集体-J；

2.12栏：填写变更后“过渡地类”编号。当为可调整地类时，地类编号后加K；

3.13栏：12栏为201或202或203或204时，填写全国《土地分类》细化调查分类编号，商服用地-21、工矿仓储用地-22 、公用设施用地-23、公共建筑用地-24、住宅用地-25、街巷-266；

4.14栏：填写12、13栏对应的地类面积；

5.15栏：填写变化图斑的变更时段代号，2007年11月1日至2007年12月31日-Ⅰ、2008年1月1日至2008年10月31日-Ⅱ、2008年11月1日至2008年12月31日-Ⅲ；

6.16栏：填写新增建设用地四种状况代号,本年度前批准本年建设-Q、本年度批准本年建设-B、批而未用-P、本年度未批先建-W；

7.17栏：填写新增耕地的五种类型代号,土地开发-Z1、土地复垦-Z2、土地整理-Z3、农业结构调整-Z4;

8.18栏：填写耕地减少的四种类型代号,生态退耕-J1、农业结构调整-J2、灾毁-J3、其他-J4；

9.19栏：主要填写用地审批文号及上述栏中“其他”类的具体情况。

土地变更调查记录表填写说明

土地变更调查要求对实地每一起变化填写一张《土地变更调查记录表》，当实地变化较复杂时可填多张。《土地变更调查记录表》的填表方法和要求与以前基本相同，现将不同之处说明如下：

一、“变更前图斑”（4栏）、“地类变更部分”（11栏）、（12栏）。填写《过渡分类》的地类编号，当为可调地类时，在地类编号后加K。

二、“变更后图斑”（9栏）。填写《过渡分类》的地类编号。当《过渡分类》的地类编号为201或202或203或204时，首先填写《过渡分类》编号，第二栏起填写按《土地分类（试行）》细化调查的商服用地（21）、工矿仓储用地（22）、公用设施用地（23）、公共建筑用地（24）、住宅用地（25）、街巷（266）中的一类或几类。

三、“变更后图斑”（10栏）。填写对应于9栏的地类面积。其中，当9栏为新增建设用地（201、202、203或204）时，按《土地分类（试行）》细化调查的二、三级地类面积之和必须等于《过渡分类》面积。

四、“地类变更部分”（13栏）。当12栏为新增建设用地（201或202或203或204）时，另起一行在13栏填写《土地分类（试行）》的商服用地（21）、工矿仓储用地（22）、公用设施用地（23）、公共建筑用地（24）、住宅用地（25）、街巷（266）中的一类或几类。

五、“地类变更部分”（14栏）。填写与12栏、13栏对应的 《过渡分类》或《土地分类（试行）》面积。当12栏为新增建设用地（201或202或203或204）时，13栏对应的新增建设用地按《土地分类（试行）》细化的二、三级地类面积之和必须等于《过渡分类》面积。

六、“变更时段”（15栏）。变化图斑变更时段为2007年11月1日至2007年12月31日填Ⅰ、2008年1月1日至2008年10月31日填Ⅱ、2008年11月1日至12月31日填Ⅲ。

七、“新增建设用地状况”（16栏）。新增建设占地属本年度前批准本年建设填Q、本年度批准本年建设填B、批而未用的建设用地填P、本年度未批先建填W。

八、“新增耕地类型”（17栏）。新增耕地属于土地开发填Z1、土地复垦填Z2、土地整理填Z3、农业结构调整填Z4、其他填Z5并在备注栏填写具体情况。

九、“耕地减少类型”（18栏）。减少耕地类型属生态退耕填J1、农业结构调整填J2、灾毁填J3、对于因非“退耕还林工程”的退耕耕地，如防护林建设等其他原因（均必须是计划不再恢复成耕地的）填J4并在备注栏填写具体情况。

十、“备注”（19栏）。填写（1）用地审批文号。（2）填Z5、J4时的具体情况说明。（3）其他须备注说明的情况等。

附件1-3

土地利用变化情况分析报告

一、报告题目。

《×省（区、市）2008年度土地利用变化情况分析报告》。

二、主要内容。

（一）年末各地类规模和本年度各地类变化情况。

对年度末耕地、建设用地等地类的现有规模、分布等状况以及各地类的变化情况按时段进行说明，同时要结合实施生态退耕等原因，对辖区内的坡耕地数量按照坡度等级进行说明。

（二）耕地数量增减变化情况及分析。

1、耕地减少去向分析。

（1）建设占用耕地状况。对本年度建设占用耕地的类型和数量，分以前批准、当年批准、批而未用和未批先建四种情况进行具体分析。

（2）农业结构调整占用耕地状况。对当年农业结构调整占用耕地的类型和面积进行具体分析。

（3）生态退耕状况。主要说明当年生态退耕的数量；当年“退耕还林工程”面积的计划数、完成数、验收数；退耕还林、还园、还草、还湖数量；当土地变更调查生态退耕面积数据与“退耕还林工程”面积数据差异较大时，分析差异原因。同时，要结合生态退耕分析辖区内坡耕地数量变化情况。

（4）灾毁耕地状况。主要说明灾毁耕地的原因、灾毁程度(可复垦和难以复垦)及分布区域。对地震灾区要专门说明分布和灾毁情况。

（5）其他原因造成耕地减少情况。

2、耕地增加来源分析。

（1）分别说明土地开发、土地复垦、土地整理等增加耕地状况。

（2）说明农业结构调整变为耕地状况。

（3）其他增加耕地原因。

（4）可视为补充耕地的新增园地情况。

（三）建设用地增减变化情况分析。

1、建设占用农用地、未利用地情况。对建设占用农用地、未利用地的类型和数量，分本年度以前批准本年建设、本年批准本年建设、批而未用、本年度未批先建四种情况进行重点分析，建设占地规模要同历年数据进行对比。

2、全省本年度“以租代征”的面积及分析。

3、建设用地变为农用地和未利用地的类型、数量及分析。

4、建设占用农用地、耕地的数量与年度的土地利用计划执行情况进行分析，对差距较大的，要详细说明。

5、新增建设用地按《土地分类（试行）》细化调查的二、三级地类分析。

6、分析新增建设用地与本地区经济社会发展的关系，主要对GDP增减、固定资产投资规模和变化幅度等。

（四）耕地总量平衡、占补平衡及年度用地计划执行情况分析。

1、耕地总量平衡状况。全省及各县市现有耕地数量同《土地利用规划》要求的耕地保有量进行对比分析。

2、占补平衡状况。主要说明全省耕地占补平衡及按建设项目占补平衡的状况、主要做法和经验。

3、存在的问题。

（五）未利用地改变为耕地、牧草地情况分析。同当年林业部门 “荒山荒地造林计划”指标进行比较，说明差异和原因。

（六）检查抽查情况。

对本辖区内不少于四分之一县级单位的检查、抽查情况，特别是对本省（区、市）耕地减少量和建设增加量位于前5名的县级单位分别进行实地抽查的情况。

（七）有关政策、措施和建议。

附件1—4

地震灾区抢险救灾和应急安置临时占用土地调查统计表