湖南天正房地产开发有限公司、岳阳市自然资源和规划局君山区分局资源行政管理:其他(资源)二审行政判决书

湖南省高级人民法院

行政判决书

湘行终1630号

上诉人（原审原告）：湖南天正房地产开发有限公司。住所地：岳阳市巴陵中路天正商业广场。

法定代表人：王兆丰，公司经理。

委托代理人：李旗英，湖南祈安律师事务所律师。

委托代理人：杨诗旷，湖南思阳律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）:岳阳市自然资源和规划局君山区分局。住所地:岳阳市君山区挂口。

法定代表人：罗元培，局长。

出庭负责人：彭陵洪，该局工作人员。

委托代理人：段卫忠，湖南滳招律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）:岳阳市君山区人民政府。住所地：岳阳市君山区挂口。

法定代表人：李勇，区长。

委托代理人：王大兴，该区政府分管领导。

委托代理人：夏青，该区司法局工作人员。

原审被告：岳阳市君山区非税收入征收管理局。住所地：岳阳市君山区挂口。

法定代表人：廖钶珉，局长。

委托代理人：毛自成，湖南滳招律师事务所律师。

上诉人湖南天正房地产开发有限公司（以下简称天正公司）诉被上诉人岳阳市自然资源和规划局君山区分局（以下简称君山区分局）、岳阳市君山区人民政府（以下简称君山区政府），原审被告岳阳市君山区非税收入征收管理局行政协议一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院(2018)湘06行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年10月18日公开开庭审理了本案。上诉人的法定代表人王兆丰、委托代理人李旗英、杨诗旷，被上诉人君山区分局委托代理人彭陵洪、段卫忠，君山区政府的委托代理人王大兴、夏青，原审被告岳阳市君山区非税收入征收管理局的委托代理人毛自成参加诉讼。本案现已审理终结。

湖南省岳阳市中级人民法院经审理查明，2013年12月9日，原岳阳市国土局君山区分局发布岳君国土资告（2013）14号《岳阳市国土资源局君山分局国有建设用地使用权出让公告》和《岳君土网挂（2013）16号宗地国有建设用地使用权挂牌出让须知》（以下简称《出让须知》），挂牌出让君山区林角佬加油站对面，洞庭西路以南，君岛酒业以西，面积22657㎡宗地，保证金1200万元，起始价为2210万元。《挂牌出让须知》第三条“出让宗地的基本情况及规划指标要求等”第（十一）项规定：“交款时间：竞得人须在竞得之日起叁个月内付清全部成交价款”、第（十二）项规定：“交地时间：成交价款付清后十日内”、第（十五）项规定“交地条件：征地拆迁后的现状土地”；第十三条“注意事项”第（一）项规定：“申请人必须全面阅读有关挂牌文件，申请人可到现场踏勘挂牌出让宗地。申请一经受理确认后，即视为竞买人对挂牌文件及宗地现状无异议并全部接受，并对有关承诺承担法律责任”。2014年1月13日，原告股东龙超云以2830万元的价格竞得该宗地，并与原岳阳市国土资源局君山分局签订了成交确认书。2014年1月13日，原告与原岳阳市国土资源局君山区分局签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》），该协议第九条规定“宗地的定金人民币1200万元，定金抵作土地出让价款”;第三十七条规定“受让人按本协议约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本协议约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本协议项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除协议，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失”。原股东龙超云缴纳的保证金1200万元转为土地出让金后，原告于2014年1月20日、2月10日分别缴纳了1200万元、430万元土地出让金，并在规定的时间内缴纳了相关税费。2014年4月14日，被告君山区政府为原告颁发了湘岳君土国用（2014）第000149号《国有土地使用权证》，原告进行了勘探、环评、测量及规划设计等，但因该宗土地上有房屋没有拆迁，不具备交地条件，被告原岳阳市国土资源局君山区分局一直没有交付土地，至起诉时，仍不能交付土地。天正公司于2018年1月16日提起本案诉讼，请求判决：1.解除2014年1月23日，原告与君山区政府签订《出让协议》；2.判令原岳阳市国土资源局君山区分局双倍返还原告所交宗地项目定金2400万元，返还除定金外的土地出让金1630万元，并由第二、第三被告承担连带责任。3.判令第一被告承担违约金35459900元，自2014年7月10日至2017年12月15日（1253天），按出让金2830万元的日1‰计算，并由第二、第三被告承担连带责任；4.判令第一被告赔偿原告未开发建设前期投入的损失4249750元（原告保留与他方签订相关协议已履行但未结算支付完成的相关费用另行起诉的权利）及自投入发生之日至第一被告返还原告前期投入损失之日止的利息（年利率为24％）5315648元（计算至2017年12月15日），并由第二、第三被告承担连带责任。5.由被告承担本案的诉讼费。开庭前原告增加诉讼请求：6.判令第一被告承担违约金424.5万元（自2017年12月15日计算至2018年5月5日）；7.2017年12月15日计算至2018年5月15日止利息424975元；8.判令第一被告赔偿原告因履行建设协议应支出的建设工程余款（其中欠岳阳市君山区公用事业建设公司工程款184.16万元；欠湖南省金天石建筑设计有限公司设计费91万元；欠湘潭市风景园林规划设计院园林景观设计费10.92元；欠核工业岳阳建设工程有限公司勘探费5.8万元，共计299.88万元）。9.依法确认因第一被告至今未能按约交地，原告未实际使用该宗土地，原告不承担该宗土地使用税及土地闲置费。以上2、3、4、6、7、8项共计92914073元。

原审另查明，原告的直接损失有：利息损失2830万元×6%÷12×57=8065500元（2014年7月10日至2019年4月9日）、测绘费8000元、环境评估咨询服务费10000元、建设工程勘察费50000元、建设工程设计费150000元、园林设计费20000元、规划事务所放点费用10000元、项目部伙食费94500元、项目部工资695100元，以上合计9103100元。对于原告诉请的其余损失，因没有相关证据证明已经实际发生，不予认定。

湖南省岳阳市中级人民法院认为，原告与原岳阳市国土资源局君山分局签订的《出让合同》合法有效，该院予以确认。原岳阳市国土资源局君山分局在与原告签订协议时，宗地不符合约定的交地条件，属于违约行为。被告提交的证据不能证明涉案土地已达到协议约定的条件。《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除协议：……（四）当事人一方延迟履行债务或者有其他违约行为致使不能实现协议目的”，第五十八条规定：“协议无效或者被撤销后，因该协议取得的财产，应当予以返还”。原告受让被告国有建设用地使用权的目的是进行项目开发，现被告不能交付土地，导致原告协议目的不能实现，已达到协议约定的解除条件，原告要求解除协议的理由正当，予以支持。被告应当退还原告支付的土地出让金并赔偿原告因此造成的直接经济损失。原告缴纳的1200万元保证金已转为土地出让金，原告要求按照定金双倍返还不符合法律规定，不予支持。协议规定的“每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金”的约定过高，该院不予支持。原岳阳市国土资源局君山区分局作为君山区政府履行土地管理职能的职能部门，其收取的土地出让金全部缴入君山区政府指定的专门财政账户，原告将君山区政府作为共同被告起诉，并无不妥。君山区政府关于不是本案适格被告的辩称理由不能成立，不予支持。岳阳市君山区非税收入征收管理局非本案行政协议的相对方，亦无履行相关土地管理的职责，不是本案适格的被告。据此，依照根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款、第十六条、《中华人民共和国合同法》第四十九条、第五十八条、第一百一十五条、第一百一十六条、第七十二条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第七十八条之规定，判决如下：一、解除2014年1月23日原告天正公司与被告原岳阳市国土资源局君山区分局签订的《国有建设用地使用权出让合同》。二、原告天正公司将湘岳君土国用（2014）第000149号《国有土地使用权证》交还给被告君山区政府。三、被告原岳阳市国土资源局君山区分局、君山区政府返还土地出让金28300000元给天正公司。四、被告原岳阳市国土资源局君山区分局、君山区政府共同赔偿天正公司各项经济损失共计9103100元。五、驳回天正公司的其它诉讼请求。上述款项限被告在判决生效后十日内支付，如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案案件受理费468426元，由被告原岳阳市国土资源局君山区分局、君山区政府共同负担228816元，由天正公司负担239610元。

天正公司不服原审判决，提起上诉称：一、原审认定事实不清。（一）未能查清认定上诉人的直接损失，包括有：1.2014年3月24日税务局收取的印花税、契税共计1146150元，2.2014年3月27日，上诉人缴纳的办理土地使用权证价格调节基金283000元、宗地交易费28300元。3.上诉人根据《建设工程勘察合同》约定欠付的设计费58000元、根据《建设工程设计合同》约定欠付的规模设计费91万元、欠付的园林建设工程设计费18.98万元，7.因前期土地平整清场。已经支付君山区共用事业建设公司工程费用150万元及欠费184.16万元。原审判决之后，因该公司催促付款，上诉人2019年7月15日签订《补充合同》，7月22日支付了工程款100万元。（二）原审确认上诉人的资金损失年利率6%计算没有事实和法律依据。上诉人已经提交了融资年利率为24%的证据。（三）原审没有查清并确认上诉人全部资金损失支付时点至判决下达之日的利息损失。二、原审适用法律错误。原审认定“每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金”的约定过高，没有法律依据。人民法院只能适当减少，不能不予支持。请求：1.撤销原判第四、五项；2.改判两被上诉人承担违约金35459900元，自2014年7月10日计算至2017年12月15日（1253天），及协议约定出让金2830万元的1‰；3.改判两被上诉人赔偿上诉人未开发建设前期已经投入的7196950万元（已支付5549750元，欠款1647200元）及自上诉人实际支付前期投入款之日至二被上诉人返还之日止的利息（按年利率24%暂计算至原审判决日2019年4月10日为3505196元）（上诉人仍保留与他方签订相关协议已履行但未结算支付完成的相关费用另案起诉的权利）；4.改判两被上诉人赔偿上诉人支付出让金2830万元的损失自付款之日至二被上诉人返还土地出让金之日的利息（按年利率为24%暂计算至原审判决日2019年4月10日为3554800元）。5.由两被上诉人承担本案诉讼费。

被上诉人君山区分局答辩称：一、《出让合同》约定按“现状土地条件”进行交付，案涉宗地在2014年7月10日已符合现状交付条件，天正公司要求承担违约金35459900元不当。该局与天正公司已将交付时间由2014年7月10日变更未2016年12月31日，天正公司要求该局自2014年7月10日承担违约责任与约定相悖。天正公司已于2016年6月28日通知该局解除协议，协议已经解除了，故该局在协议解除后无须履行交地义务，天正公司主张该局承担协议解除后的逾期交地违约责任没有协议依据。协议约定的“每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金”的约定过高，原审调整为按年率6%计算符合法律规定。二、天正公司在签约时明知协议约定土地交付条件为“现状土地”，且明知该局无法在2014年7月10日交付净地，故其前期投入属于扩大的损失，该局无须承担。三、原判该局承担的赔偿金额足以覆盖天正公司的损失，其主张巨额赔偿缺乏证据，不应支持。请求驳回上诉人的上诉。

被上诉人君山区政府答辩称：该府并非本案适格被告。该府不是协议的签订方，该府指定账户收取土地出让金，是按照土地出让金“收支两条线”管理的规定的行为，不能以此为由认定该府是本案适格被告。该府为天正公司颁发国有土地使用权证书是依法履职行为，不应作为本案被告承担责任。请求二审法院依法裁判。

原审被告岳阳市君山区非税收入征收管理局述称，该局不是本案适格被告。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。

原审法院采信的证据已随案卷移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为本院认定事实的依据，对原审查明认定的事实本院予以确认。

二审中，天正公司提交了：1.中国农业银行客户回执一份，拟证明项目股东归还借款利息的月率为2%。2.岳阳农村商业银行《单笔查询》一份，拟证明上诉人的法定代表人在银行贷款月利率是9.25‰，年利率是11.1%。3.岳阳农村商业银行《单笔查询》一份，拟证明上诉人的股东在银行贷款月利率是8.9‰，年利率是10.687%。4.《君山区政府君山区市政公司投资开发合作协议》《君山区虹宇农庄东边宗地开发项目土地垫资协议》各一份，拟证明同时同地区其他公司的垫资资金年利率。5.《补充协议》、岳阳农村商业银行《收据》各一份，银行对账单回单两份，《收据》《中国农业银行转账单》拟证明原审判决后支付前期工程款项130万元。经庭审质证，被上诉人认为上述证据均不能达到其证明目的。本院对证据1.2.3.4的关联性及证明目的不予认可，对证据5的三性予以认定。

根据原审提交的证据，本院另查明：1.《出让须知》第六条规定，签订《成交确认书》后，竞买保证金自动转作签订《国有土地使用权出让合同》后该宗地竞买人的出让价款。《出让合同》第九条规定“宗地的定金人民币1200万元，定金抵作土地出让价款”;第三十七条规定“受让人按本协议约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本协议约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本协议项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除协议，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失”。第三十八条规定，“出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本协议约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失，土地使用年期自达到约定的土地条件之日计算”。

2.天正公司于2014年11月20日、2015年5月4日分别向君山区分局、君山区政府提交了关于请求尽快履行协议、腾地交地的函。2016年5月15日天正公司与原岳阳市国土资源局君山区分局签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同补充条款），约定对原出让协议做如下变更：变更交地时间由2014年7月9日改为2016年12月31日。

3.2016年6月28日天正公司向君山区分局提交了《关于请求返还土地出让金和支付赔偿款的通知》。该通知内容为，因君山区分局无法按期腾地交地，导致协议目的无法实现，通知该局解除双方订立的《出让合同》，请求该局在接到通知10日内返还土地出让金2830万元和各项税费、前期投入1300万元。2016年10月19日，天正公司委托湖南祈安律师事务所致函君山区分局，告知因君山区分局未能履约，天正公司依法有权解除协议，要求该局在接到函件五个工作日与天正公司协商解除出让协议相关事宜。君山区分局对上述通知和函件收到后均未予以答复。

4.天正公司分别于2017年2月23日、12月18日向君山区政府递交请求解决出让土地遗留问题的报告，提出解决土地款项退还及有关税费、闲置土地使用费问题，区政府在2017年12月18日的报告上对闲置费用及土地使用税问题做了批示。

5.天正公司原审提交了湘地证00667738号《中华人民共和国税收完税证明》、N01423670036号《湖南省非税收入一般缴款书》、N01522948806号《湖南省非税收入一般缴款书》。记载缴纳印花税、契税共计1146150元、调解基金283000元、交易服务费283000元。上述共计1712150元。上述证据被上诉人并无异议。

6.根据2019年4月30日中共岳阳市委机构编制委员会岳编发﹝2019﹞24号文件，原岳阳市国土资源局君山区分局改为岳阳市自然资源和规划局君山区分局。

二审期间，根据本院要求，被上诉人君山区分局提交了1.《关于天正地产项目用地情况说明》及附件。该说明记载：涉案出让地块总面积22657㎡，未拆除面积6户房屋，占地面积629.36㎡，占总面积的2.78%。涉案项目总建筑面积41819㎡，未拆除房屋实际影响C栋房屋建设，该栋占总建筑面积的11.4%。未拆迁6户分别在2018年7月和8月已经与政府签订征迁协议，政府已经支付补偿，房屋已经拆完。经审查规划平面图，未拆除部分位于该地块东北角，显示共有A、B、C、D、E、F六区域。上述说明中载明的总建筑面积与天正公司提交的《建设工程勘察协议》记载的工程规模（综合住宅楼5栋，总建筑面积41819.040㎡）相吻合。2.岳阳市君山区拆迁安置服务中心《关于君岛酒业西土地征收拆迁情况的说明》，确认2018年8月6日完成该地块最后7栋房屋的拆除工作。

本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条之规定，本院应对原审判决和被诉行政行为进行全面审查。根据原审判决内容并结合双方诉辨情况，本案的争议焦点为：一、2016年6月28日解除通知送达之后涉案协议是否已经解除？二、君山区分局是否依约交地？三、天正公司的赔偿请求应否得到支持？

第一、关于涉案协议是否已经解除的问题

天正公司在招拍挂程序中竞拍成功后，与君山区分局签订《出让合同》，该协议内容不违反法律法规的禁止性规定，依法有效。因天正公司认为君山区分局不能履约交地导致其开发土地的协议目的不能实现，故诉请判决解除协议，而君山区分局则认为该协议在2016年6月28日已经解除。对此，本院认为，天正公司在2016年6月28日向君山区分局提交《关于请求返还土地出让金和支付赔偿款的通知》通知解除协议时，《出让合同》约定解除的条件尚未成就。而天正公司在诉讼中明确表示该解除通知不是解除协议的合法文件，国土使用权证一直没有收回注销，君山区分局和君山区政府并未就解除合同与其协商一致。鉴于天正公司起诉的诉请要求法院判决解除协议，而君山区分局在接到解除通知后既没有明确的意思表示，也没有按照相关规定收回土地和权证，且一直在进行涉案图地上房屋拆迁工作和协商后续事宜，故不宜认定该协议已经于2016年6月28日解除。因天正公司认为君山区分局经过多次催告，在协议约定的期限内直至起诉时仍未能将出让土地全部净地交付，导致其整体开发项目的协议目的无法实现，请求解除行政协议，而君山区分局在诉讼中亦明确表示对解除通知没有异议，合同应该已经解除，原审判决解除该协议并无不当。

第二、君山区分局是否存在交地违约的问题

本案中，根据涉案《出让须知》第三条第（十五）项规定的交地条件为征地拆迁后的现状土地，该交地条件应视为协议约定的土地交付的条件。根据《闲置土地处置办法》第二十一条及《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设用地管理调控的通知》（国土资发[2010]151号）第四项的规定，市、县国土资源主管部门供应土地应当土地权利清晰、安置补偿落实到位、土地不得‘毛地’出让，要确保地类清楚、面积准确、权属合法、没有纠纷。因占出让总面积2.87%的629.36㎡土地，在双方约定的交地时间2016年12月31日到2018年8月6日前未完成地上建筑物的拆迁补偿，所以，尽管天正公司已在2014年4月14日获得了《国有土地使用权证》，但该部分土地不仅违反了合同约定的交付条件，也违反了上述规定。

第三、解除合同后的赔偿问题

《中华人民共和国合同法》第九十七条规定合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。《出让合同》第三十八条规定，“出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失，土地使用年期自达到约定的土地条件之日计算”。本案因君山区分局部分交地不符合交地条件，造成了天正公司的损失。按照上述约定，涉案协议解除后，两被上诉人应当返还土地出让金并赔偿天正公司的直接损失。

1.本案的损失范围如何界定？

本案中关于直接损失的范围，综合考虑本案解除协议后出让土地交还，而天正公司在签约后对出让土地进行了实际开发，其损失确实存在的实际情况，本院认为天正公司为受让土地、开发项目所实际支出资金及资金占用成本和因此必然要支出的成本为直接损失，具体包括：1）实际支出部分：土地出让金28300000元、印花税、契税共计1146150元、调解基金283000元、交易服务费283000元、测绘费8000元、环境评估咨询服务费10000元、建设工程勘察费50000元、建设工程设计费450000元、园林设计费20000元、规划事务所放点费用10000元、项目部伙食费94500元、项目部工资695100元，前期工程费用2500000元，以上合计3384.975万元。2）尚未支出但必然要支出的部分：建设工程勘察费58000元、建设工程设计费610000元、园林设计费189800元、前期工程费用841600元，共计169.94万元。3）实际支出资金的占用利息：3384.975万元×6%÷12×40个月（2016年12月31日到2020年4月28日）=676.995万元。以上损失共计4231.91万元。资金占用时间宜从协议约定的交地时间2016年12月31日到合同判决解除之日，共计40个月。原审判决酌定年利率6%并无不当。天正公司在诉讼中提出资金借贷的年利率24%应作为损失计算，因该出借利率的证据不足，本院不予采信。

2.本案是否适用定金条款及违约条款进行赔偿的问题。

天正公司诉请按照《出让合同》第三十七条的规定判决被上诉人双倍返还定金并支付惩罚性违约金。对此，本院认为，根据《中华人民共和国合同法》第一百一十六条及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》十九条的规定，对天正公司要求同时适用定金和违约金条款予以赔偿的诉请不予支持。

根据涉案《出让须知》《出让合同》关于定金的约定和天正缴款的情况，天正公司缴纳竞买保证金后并没有重新缴纳出让协议履约定金，因此《出让合同》中定金条款实质上并未生效，因此本案协议解除不应适用定金双倍返还的条款。

关于《出让协议》第三十七条规定“受让人按本协议约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本协议约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本协议项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算”的适用问题。首先，违约条款约定的目的是对无过错一方当事人所受损失的补偿，而本院已经对天正公司的直接损失予以了认定；其次，该条约定违约金赔偿的前提是“出让人未按时提供出让土地而致使受让人本协议项下宗地占有延期的”，本案中，天正公司在签约时对出让土地未完成拆迁的现状是明知并认可的，而且其在签约后已经获得了受让土地的《国有土地使用权证》，同时实际占有了超过总面积的97%以上的土地并进行了前期开发，因未完成拆迁的土地位于整个地块的东北角，天正公司并不能证明因君山区分局未按约交付该部分土地致使其对其它97%以上面积的受让土地的占有延期，也不能证明因此必然导致土地整体无法开发，且天正公司对本案纠纷的发生亦有一定的责任。在此情形下，若违约金的基准按照全部出让土地面积计算，支持天正公司3545余万元的诉请，不仅显失公平，而且明显违反《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十八条关于当事人主张违约金约定过高、赔偿数额确定人民法院应当考虑损失发生的原因、兼顾合同履行情况、当事人的过错程度等因素的规定。但君山区分局确有部分土地未按时交付，本院考虑未交付土地的面积、所处位置及双方当事人责任大小等实际情况，综合平衡双方实际利益得失，酌情判决两被上诉人支付违约金50万元。

综上所述，原审判决认定赔偿数额不当，应予以纠正。上诉人的上诉请求部分成立，本院予以支持。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十八条、《中华人民共和国合同法》第一百一十六条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十八条第一款、第八十九条第一款二项的规定，判决如下：

一、维持湖南省岳阳市中级人民法院(2018)湘06行初20号行政判决第一、二、三、五项；

二、变更湖南省岳阳市中级人民法院(2018)湘06行初20号行政判决第四项为，被上诉人岳阳市自然资源和规划局君山区分局、岳阳市君山区人民政府共同赔偿湖南天正房地产开发有限公司各项经济损失共计14519100元。

上述款项限被上诉人岳阳市自然资源和规划局君山区分局、岳阳市君山区人民政府在判决生效后十日内支付，如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

本案一、二审案件受理费各468426元，共计936852元，由被上诉人岳阳市自然资源和规划局君山区分局、岳阳市君山区人民政府共同负担457632元，由湖南天正房地产开发有限公司负担479220元。

本判决为终审判决。

审判长　　黄一凡

审判员　　赵　旻

审判员　　夏　阳

二〇二〇年四月二十八日

法官助理李晟雷

书记员李晟雷（兼）

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。

第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》

第九十八条因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额是，应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。

《中华人民共和国合同法》

第一百一十六条当事人既约定违约金，又约定定金的，一方违约时，对方可以选择适用违约金或者定金条款。

最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）

第二十九条当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。