一、双方当事人

原告：亚鹏公司

被告：市国土局

二、案件事实

2004年，市国土局挂牌出让某肉类加工厂地块，出让公告显示：“开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率2.6，土地使用年限为50年。”亚鹏公司竞得该土地使用权。

2006年2月，亚鹏公司与市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》，合同约定：“出让宗地的用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状。土地使用权出让年期为商业40年，居住70年……”

2006年3月，市国土局向亚鹏公司颁发了国有土地使用证，载明“地类（用途）为工业，使用权类为出让”等。亚鹏公司认为约定的“冷藏车间维持现状”是维持冷藏库的使用功能,并非维持地类性质, 故多次向市国土局反映，要求将地类由“工业”更正为“商住综合”。

2012年7月，市规划局向土地收购储备中心作出关于咨询该地块的复函，称：“该地块用地性质为商住综合用地（含冷藏车间约7300平方米），但冷藏车间维持现状性质。”

2013年2月，市国土局同意将涉案土地的用途由工业用地变更为商住用地，但由于该土地使用权是按工业用地价格出让的，所以决定需由亚鹏公司补交土地出让金。

2013年7月，亚鹏公司向法院起诉，请求判令市国土局将土地使用证上的地类用途由工业用地更正为商住综合用地，并撤销补交土地出让金的决定。

三、争议焦点

双方签订的《国有土地使用权出让合同》的内容与国土局颁发的土地使用证记载内容不一致而发生争议，应当以谁作为判定依据？

四、法院判决

一审法院认为：原肉类加工厂持有的国有土地使用证为划拨用地，经市土地收购储备中心依法收购并报市人民政府批准，该宗土地公开挂牌出让，土地用地性质是商住综合用地，冷藏车间维持现状，并无明确冷藏车间用地是工业用地性质。况且，公开挂牌显示用地性质是商住综合用地，竞拍取得该土地的单位缴纳土地出让金后，土地用地性质及土地使用者就会发生变化，故市国土局该抗辩理由不成立。

二审法院认为：涉案地块出让时对外公布的土地用途是“开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状”，土地出让合同中约定为“出让宗地的用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状”。由于双方当事人对上述土地用途之表述存在不同理解，市规划局作为用地规划设计的权威机关，就该问题作出了专门答复，明确出让地块用地性质为商住综合用地，包含了冷藏车间，并指出“冷藏车间维持现状”是指暂时维持其使用功能。因此，亚鹏公司要求上诉人对涉案地类更正为商住综合用地，具有正当理由，上诉人应予以更正。

五、法律依据

《中华人民共和国房地产管理法》第十八条

《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第三条、第五十八条

六、律地评析

行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,本案行政协议即是市国土局代表国家与亚鹏公司签订的国有土地使用权出让合同。行政协议强调诚实信用、平等自愿,一经签订,各方当事人必须严格遵守,行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。所以，亚鹏公司作为土地受让方按约支付了全部价款，市国土局要求亚鹏公司如若变更土地用途则应补交土地出让金，缺乏事实依据和法律依据,有违诚实信用原则。

《房地产管理法》第十八条“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金”的规定是土地权利使用人申请变更土地用途的情形，而亚鹏公司不是要求市国土局变更土地用途的情形，而是要求更正土地登记用途，所以，市国土局依据该条款进行的抗辩混淆了不同的法律关系，是无效的。

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